我國城市基層需要構(gòu)建完善的治理體系、基于網(wǎng)絡(luò)的空間管理體系、公共服務(wù)體系、重大突發(fā)事件應(yīng)急處置體系等，探索科學(xué)而切實可行的實現(xiàn)路徑，持續(xù)推動社會治理重心向基層、向社區(qū)下移，保障居民的合法權(quán)益，以及安全、便捷的生活環(huán)境[2],維護(hù)我國城市基層的和諧穩(wěn)定、安居樂業(yè)和長治久安。

　　一、我國城市基層治理體系的現(xiàn)狀

　　在我國多年的城市基層治理實踐中，已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定的行政區(qū)(街道辦事處)-社區(qū)(居委會)-居民小區(qū)治理體系。這個體系上接區(qū)或不設(shè)區(qū)的市(縣級市)政府，下聯(lián)普通居民，共同構(gòu)成了具有鮮明中國傳統(tǒng)街坊特色的城市基層治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行體系。

　　改革開放以來，我國各地進(jìn)行了改革與完善城市基層治理體系的探索與實踐，進(jìn)一步理順了政府與社區(qū)的關(guān)系，創(chuàng)新社區(qū)組織及其運(yùn)行機(jī)制，取得可喜成就。當(dāng)前，我國的城市基層治理體系主要是指在城市基層的街道-社區(qū)-小區(qū)的縱向系統(tǒng)范圍內(nèi)，實行“一級行政，二級自治”的縱向管理體制，由基層政府(街道辦事處)-社區(qū)居委會-小區(qū)業(yè)委會、各種社會組織與團(tuán)體、社區(qū)公民依據(jù)一定的規(guī)則和規(guī)定，通過協(xié)商與協(xié)調(diào)、資源共享等多種方式管理社區(qū)事務(wù)，以增加內(nèi)部凝聚力，維護(hù)居民的合法權(quán)益，共同推進(jìn)社區(qū)建設(shè)及社會發(fā)展。

　　二、當(dāng)前我國城市基層治理體系存在的主要問題

　　由于歷史原因，多年來，在我國城市基層治理體系運(yùn)行過程中，行政區(qū)的運(yùn)行體系過度嵌入社會自治結(jié)構(gòu)中，即政府行為深度介入社區(qū)居民自治，致使社區(qū)自治性自治具有明顯的行政化傾向，從而導(dǎo)致社區(qū)居委會和居民小區(qū)的自治組織發(fā)育不完全，并由此產(chǎn)生一系列問題。

　　(一)法定的職能結(jié)構(gòu)與自治功能和現(xiàn)實中責(zé)權(quán)利不匹配與錯位現(xiàn)象嚴(yán)重

　　首先，街道辦事處只是上級政府的派出機(jī)關(guān)[3],并不是正式的一級行政區(qū)，現(xiàn)實中的街道辦事處卻是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)的模式設(shè)置機(jī)構(gòu)、進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，并對社區(qū)居委會進(jìn)行管理，市(區(qū))政府職能部門經(jīng)常越過市(區(qū))政府，將部門管理工作徑直交付給街道辦事處，混淆了街道辦事處的定位，以及與市(區(qū))政府職能部門的職責(zé)關(guān)系。其次，按照法律法規(guī)，社區(qū)居委會是社區(qū)居民的自治組織，依法應(yīng)該實行居民自治[4],可現(xiàn)實是它們被街道辦事處當(dāng)成自己的下級機(jī)關(guān)，按照行政化(而非自治)的模式與方式進(jìn)行管理。再次，居民小區(qū)本應(yīng)實行居民自治，以自組織的形式自行運(yùn)轉(zhuǎn)，但目前卻成為了以物權(quán)法、業(yè)主委員會和物業(yè)公司為中心的一系列問題和矛盾的集合體。總之，街道辦事處不是政府卻按政府模式運(yùn)轉(zhuǎn)并進(jìn)行管理，社區(qū)居委會是自治組織卻實行行政化管理，居民小區(qū)要自治卻被物業(yè)公司捆住手腳。

　　(二)城市政府職能部門的行政化管理措施與社區(qū)工作無法很好匹配

　　筆者在基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，很多城市政府(主要指縣級市、區(qū)政府)的職能部門，將本屬于自己的一些管理職能或?qū)�業(yè)業(yè)務(wù)大量下沉到社區(qū)，變成社區(qū)的任務(wù)，要求社區(qū)限時保質(zhì)保量完成，并作為對社區(qū)實行績效考核的指標(biāo)。如：湖南省湘潭市Y區(qū)住建部門將本應(yīng)由自己部門承擔(dān)的全區(qū)居民房屋危房結(jié)構(gòu)等級認(rèn)定的任務(wù)，直接安排到各街道和社區(qū)，要求限期完成。社區(qū)原本人員不多且日常工作任務(wù)繁雜，加之一無認(rèn)定房屋結(jié)構(gòu)等級的專業(yè)知識，二無認(rèn)定資質(zhì)，三無專業(yè)設(shè)備，只好連蒙帶猜地胡亂填寫以交差了事。類似的事情比比皆是，讓各社區(qū)苦不堪言。

　　(三)社區(qū)管理高層次人才缺乏，事務(wù)繁雜，管理難度大

　　首先，由于社區(qū)的非政府性和基層性，既無法給社區(qū)工作人員一個穩(wěn)定的編制和光明的前途(晉升機(jī)會)，又無法提供較高的薪水和福利待遇，這決定了社區(qū)無法吸引優(yōu)秀的高學(xué)歷、高層次的人才，導(dǎo)致社區(qū)管理工作缺乏中高端管理人才和專業(yè)人才。其次，本應(yīng)實行社區(qū)居民自治的社區(qū)居民委員會，卻被街道辦事處當(dāng)成下屬機(jī)構(gòu)，大量的行政性事務(wù)壓頂，如創(chuàng)建工作、填報表格、應(yīng)付檢查等，耗費(fèi)了本就不多的社區(qū)人員大量的時間和精力，使之根本無法安心社區(qū)管理與服務(wù)，更談不上全力指導(dǎo)社區(qū)自治事務(wù)。再次，社區(qū)直接面對居民日常生產(chǎn)生活，大事小情均要處置，但社區(qū)居民來源雜、訴求多、素質(zhì)參差不齊，如鄰里關(guān)系、空巢老人和留守兒童等，碰到征地拆遷與市政建設(shè)，則矛盾與利益沖突更加復(fù)雜多樣。但社區(qū)由于人才缺乏、人員不夠、職權(quán)限制等原因，無法深入細(xì)致地解決問題，導(dǎo)致矛盾與糾紛不斷升級，有的甚至惡化為違法犯罪行為。

　　三、構(gòu)建完善的城市基層行政區(qū)(街道辦事處)-社區(qū)-居民小區(qū)治理體系

　　從行政學(xué)的角度來看，行政區(qū)與社區(qū)關(guān)系的實質(zhì)是政府與社會的關(guān)系。行政區(qū)通過其行政組織和明確的行政職能自上而下地實現(xiàn)國家與地方的行政管理;而社區(qū)與居民小區(qū)的管理更加強(qiáng)調(diào)公眾參與，以群眾性自治行為為主[6].因此，合理的城市基層行政區(qū)(街道辦事處)-社區(qū)-居民小區(qū)治理體系，行政手段和自治手段必須有明確的分工，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的、能夠有效促進(jìn)和滿足城市基層社會公共服務(wù)和公共管理需要的管理體制，形成“行政有效適度主導(dǎo)，社會多方參與，社區(qū)小區(qū)自我管理”的和諧共生的城市基層治理體系。

　　(一)一級行政：改革和完善街道辦事處的功能定位和服務(wù)體系

　　1.明確街道辦事處的職責(zé)定位

　　對街道辦事處進(jìn)行合理定位應(yīng)遵循“權(quán)責(zé)利一致”和“職權(quán)法定”的原則。第一，依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，街道辦事處僅僅是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市(縣)人民政府的派出機(jī)關(guān)，不具備完整的行政管理權(quán)和獨(dú)立的行政執(zhí)法資格，其職責(zé)定位也應(yīng)該是完成上級人民政府交辦的事項，同時在上級政府授權(quán)和指導(dǎo)下，對本街道轄區(qū)進(jìn)行綜合管理，協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能部門的“七站八所”進(jìn)行專業(yè)管理。第二，《居民委員會組織法》明確規(guī)定了街道辦事處有對居民委員會指導(dǎo)、支持和幫助的職權(quán)，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《城市居民最低生活保障條例》等分別賦予街道辦事處從事相關(guān)社會管理與公共服務(wù)的職權(quán)和職責(zé)。第三，部分省(自治區(qū)、直轄市)與大中城市制定了地方性法規(guī)，對街道辦事處在城市管理、社會管理、社區(qū)服務(wù)、居民工作等方面的工作職責(zé)進(jìn)行了較為詳細(xì)具體的規(guī)定，如湖南省政府于2019年10月21日發(fā)布《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單和責(zé)任清單》和《湖南省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限指導(dǎo)目錄》[7],這無疑是對城市基層街道辦事處職責(zé)權(quán)力利益的進(jìn)一步清晰與明確，有利于促進(jìn)其工作的有效開展。

　　2.理順街道辦事處與社區(qū)居委會之間的關(guān)系

　　2010年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》(中辦發(fā)[2010]27號)，再次明確“我國城市社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”[8].這要求對社區(qū)居委會與街道辦事處、區(qū)(市)政府職能部門的職責(zé)進(jìn)行全面清理、重新劃分，保障社區(qū)自治，落實《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，明確街道辦事處與社區(qū)居委會是指導(dǎo)、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系，構(gòu)建政府與社區(qū)和諧互動關(guān)系。

　　第一，明確街道辦事處指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的社會職能。街道辦事處應(yīng)指導(dǎo)與支持社區(qū)內(nèi)各社會組織與全體居民自我組織起來，利用各種社會資源，開展多樣化社區(qū)服務(wù)，培育其自我管理、自我服務(wù)的自治能力，提高居民生活品質(zhì)[9].第二，涉及行政執(zhí)法、行政管理的工作則由市(區(qū))職能部門或得到授權(quán)的街道辦事處負(fù)責(zé)。第三，屬于社區(qū)和小區(qū)居民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，交由社區(qū)居委會、居民小區(qū)及各種社會組織自己處理，街道辦事處進(jìn)行監(jiān)督。第四，對需要社區(qū)協(xié)調(diào)、協(xié)助、配合工作與事務(wù)，或者需要街道辦事處和職能部門支持的工作與事務(wù)，必須做出明確細(xì)致的規(guī)定。

　　(二)二級自治：構(gòu)建社區(qū)和居民小區(qū)自治體系

　　1.加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，踐行基層協(xié)商民主

　　社區(qū)居委會不是街道辦事處的下級機(jī)構(gòu)，而是依法代表城市社區(qū)居民利益并為其發(fā)聲的法定的居民自治團(tuán)體;居民小區(qū)業(yè)主委員會(業(yè)委會)是小區(qū)居民經(jīng)過法定程序選舉成立的自治性組織。明確社區(qū)居委會和居民小區(qū)業(yè)委會的自治地位，分清街道辦事處與社區(qū)居委會和居民小區(qū)業(yè)委會的職責(zé)權(quán)限，使三者在各自權(quán)限范圍之內(nèi)行使職權(quán)、承擔(dān)事務(wù)。在這個過程中，必須加強(qiáng)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，不斷提高黨組織在基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和共產(chǎn)黨員先鋒模范作用。積極踐行基層協(xié)商民主，協(xié)調(diào)與整合各種社會資源，充分激發(fā)社會潛力，維護(hù)居民的利益，化解社會矛盾，維護(hù)社會公平公正，更好地促進(jìn)社區(qū)與居民小區(qū)自治體系的建設(shè)。

　　2.突出社區(qū)居民的自治意識與服務(wù)意識

　　社區(qū)自治與小區(qū)居民自治的前提在于居民具有良好的自治意識與歸屬感，能夠主動參與社區(qū)和小區(qū)的建設(shè)。這要求社區(qū)居委會必須改變長期充當(dāng)政府代理人的角色定位，從行政化管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)居民;社區(qū)居委會主要負(fù)責(zé)人不再由政府(街道辦事處)指派，而是由社區(qū)全體居民依法選舉產(chǎn)生，成為居民利益的代表，維護(hù)居民利益，充分體現(xiàn)“從人民中來，為人民服務(wù)”的理念，同時為政府(街道辦事處)工作的推進(jìn)提供相應(yīng)的協(xié)助與支持，真正成為居民和政府之間的橋梁。居民小區(qū)業(yè)委會及其成員也必須由小區(qū)全體居民民主投票選舉產(chǎn)生，鼓勵居民參與社區(qū)和居民小區(qū)各方面建設(shè)，以確保居民自治權(quán)力的實現(xiàn)，從而提高居民的自我管理、自我服務(wù)的能力。居民小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)公司及其他社會組織更應(yīng)該立足于本小區(qū)居民的利益，加強(qiáng)服務(wù)意識，以維護(hù)本小區(qū)良好的人居環(huán)境與氛圍。

　　3.推廣街區(qū)制，促進(jìn)商住和諧與社區(qū)安居樂業(yè)

　　2016年2月6日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，明確要求打開封閉小區(qū)、推廣街區(qū)制[10].這意味著商住混合將成為未來我國城市規(guī)劃與建設(shè)的主題。商住混合可以密切居民來往，降低居民生活半徑，但也會引發(fā)商與住之間的利益沖突與矛盾。健全法律法規(guī)與各種規(guī)章制度，采取多種有效措施實現(xiàn)商住和諧共生，共同構(gòu)建和諧宜居、個性分明的現(xiàn)代化城市社區(qū)，從而實現(xiàn)社區(qū)居民安居樂業(yè)。強(qiáng)化社區(qū)特色文化建設(shè)，是培育商家與居民對社區(qū)人文認(rèn)同的重要舉措，確立并大力宣傳具有本社區(qū)特色的文化符號，使之成為社區(qū)居民和商家共同對小區(qū)共同的認(rèn)知。

　　四、完善城市基層治理體系的配套措施

　　除了明確街道辦事處、社區(qū)居委會和居民小區(qū)的定位與職能外，尚需要從建立健全政策法規(guī)、建設(shè)公共服務(wù)平臺、完善重大災(zāi)害及突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制等方面入手，開展公共事務(wù)管理以使公共利益最大化，才能構(gòu)建能穩(wěn)定有序、可持續(xù)運(yùn)行的大中城市基層行政區(qū)-社區(qū)-居民小區(qū)治理體系。

　　(一)建立健全街道辦事處-社區(qū)-街區(qū)制小區(qū)政策法規(guī)保障體系

　　1.加快建設(shè)與完善城市基層治理的法律法規(guī)體系

　　2009年6月27日，全國人大常委會宣布廢止1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》，現(xiàn)在亟需制定一個新的街道辦事處組織條例或組織法，明確其職責(zé)范圍。同時，對現(xiàn)行《居民委員會組織法》作出必要的修改與完善，更加強(qiáng)調(diào)與突出社區(qū)自治與服務(wù)功能。并且，制定專門的《城鎮(zhèn)居民小區(qū)自治條例》，凸顯法制條件下街區(qū)制居民小區(qū)自治的具體實施及合法權(quán)利的保護(hù)等。此外，還需要按照《民法典》的最新精神，對《物業(yè)管理條例》等其他涉及社區(qū)與小區(qū)居民權(quán)利的法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，切實保護(hù)推廣街區(qū)制后小區(qū)居民的合法權(quán)益。

　　2.制定與實施嚴(yán)格的社區(qū)公共服務(wù)行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則

　　完善對社區(qū)公共服務(wù)的監(jiān)督制度，對進(jìn)入社區(qū)公共服務(wù)行業(yè)的社會組織(如物業(yè)公司、水電維護(hù)維修單位、電視電話網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)單位、停車位收費(fèi)與管理單位、快遞服務(wù)點、水電燃?xì)獯�收代繳營業(yè)點、送水送氣單位、托幼單位等)建立嚴(yán)格的資格審核制度和信譽(yù)評級制度，只允許規(guī)范的、合標(biāo)準(zhǔn)的、負(fù)責(zé)任的社會組織進(jìn)入社區(qū)公共服務(wù)供給領(lǐng)域，保證公共服務(wù)供給質(zhì)量。加快制定社區(qū)服務(wù)義工制度，推動義工活動向社區(qū)流動，為社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)治理做貢獻(xiàn)。

　　(二)建立與完善街道辦事處-社區(qū)-街區(qū)制小區(qū)公共服務(wù)平臺體系

　　1.增加社區(qū)便民服務(wù)中心的數(shù)量并有效整合現(xiàn)有服務(wù)窗口

　　隨著街區(qū)制的建立，小區(qū)與居民事務(wù)的日益增加，需要不斷完善社區(qū)公共服務(wù)項目及設(shè)施，形成運(yùn)作高效且可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)公共服務(wù)長期穩(wěn)定供應(yīng)格局。應(yīng)不斷增加、合理布局便民服務(wù)中心，并加強(qiáng)相關(guān)宣傳，使居民及時了解各便民服務(wù)中心的服務(wù)范圍和內(nèi)容。同時，本著服務(wù)居民、踐行“最多跑一次”的服務(wù)要求，公布各項服務(wù)需要準(zhǔn)備的資料與服務(wù)流程，并整合現(xiàn)有窗口組隊，每個窗口均設(shè)定“A、B角”崗位，互相熟悉彼此服務(wù)業(yè)務(wù)，確保隨時都能為居民辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，提高服務(wù)效率。

　　2.構(gòu)建有效的溝通反饋機(jī)制和矛盾調(diào)解機(jī)制

　　社區(qū)便民服務(wù)中心的設(shè)立，應(yīng)能反映居民的客觀需要，關(guān)注居民的實際困難與普遍關(guān)心的現(xiàn)實問題，掌握社情民意。便民服務(wù)中心收到居民投訴后，在充分保護(hù)居民隱私的情況下，應(yīng)該盡快處理，或及時提交上級主管部門處理，并及時向居民反饋處理進(jìn)程與結(jié)果。同時，積極構(gòu)建社區(qū)矛盾調(diào)解機(jī)制，在社區(qū)便民服務(wù)中心建立人民調(diào)解工作室，聘請社區(qū)居民中的律師、司法工作人員、老黨員或德高望重的同志擔(dān)任調(diào)解員，針對社區(qū)矛盾，整合街道、社區(qū)、社會力量，推行三位一體三級聯(lián)動，傾聽群眾訴求，化解鄰里糾紛，預(yù)防矛盾激化，維護(hù)社區(qū)和諧穩(wěn)定。

　　3.搭建社區(qū)居民友好互助與社區(qū)事務(wù)參與平臺，組建社區(qū)志愿者隊伍

　　充分利用社區(qū)內(nèi)多種社會資源，搭建多種多樣的居民友好互助平臺、社區(qū)事務(wù)參與平臺，組建社區(qū)志愿者隊伍，為社區(qū)居民代辦一些社會事務(wù)，如代辦老年卡、公交卡，代交水電燃?xì)赓M(fèi)，理發(fā)修鞋、家電修理等。社區(qū)內(nèi)熱心公益的愛心人士可以通過這些平臺積極參與社區(qū)內(nèi)部事務(wù)管理，參與社區(qū)內(nèi)幫老助幼、扶助弱勢的事務(wù)與義工服務(wù)，為廣大居民服務(wù)。這些平臺和志愿者隊伍作為社區(qū)服務(wù)的重要補(bǔ)充，可以推動城市社區(qū)公共服務(wù)蓬勃、健康發(fā)展，真正體現(xiàn)“出入相友、守望相助、疾病相扶持”的中華傳統(tǒng)美德[11].

　　參考文獻(xiàn)

　　[1] 中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報[EB/OL.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站.(2019-10-31)[2020-04-20].http://www.gov.cn.cslg.naihes.cn/xinwen/2019-10/31/content_5447245.htm.

　　[2] 劉君德.中國城市社區(qū)組織制度的創(chuàng)新與思考[J].杭州師范學(xué)院學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2001(2)：1-5.

　　[3] 盧征.街道辦事處的權(quán)能配置研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2016.

　　《我國城市基層社會治理體系及配套措施的構(gòu)建與完善》來源：《湖南人文科技學(xué)院學(xué)報》，作者：賀曲夫 曾萬濤