關(guān)鍵詞：社會(huì)保障,程序正義,權(quán)力制約,公共利益

 

　　內(nèi)容摘要：程序正義是通過政策過程的參與，避免個(gè)人消極被動(dòng)地接受關(guān)于個(gè)人利益的決策，其內(nèi)在價(jià)值也是維護(hù)人的尊嚴(yán)。公共利益本身難以界定，需要通過程序才可能在具體的公共政策中得以實(shí)現(xiàn)。可見，社會(huì)保障追求程序正義是其經(jīng)濟(jì)本質(zhì)、內(nèi)在價(jià)值與根本宗旨的客觀要求。程序正義遵循兩個(gè)基本原則：任何人都不能成為自己案件的法官，當(dāng)事人有陳述和被傾聽的權(quán)利。這兩個(gè)原則蘊(yùn)含的價(jià)值精神是權(quán)力制約和公開聽證。社會(huì)保障程序正義需要在立法和行政中實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約和公開聽證。

 

　　社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)是社會(huì)財(cái)富再分配，以實(shí)現(xiàn)縮小收入分配差距和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。從實(shí)體角度評判財(cái)富再分配的正當(dāng)與否難有最優(yōu)答案。讓缺乏客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)的決策為公眾接受，需要通過決策程序的正當(dāng)性使決策獲得正當(dāng)性。正如哈貝馬斯（Hurgen Habermas）所說的，結(jié)果的正義源自其程序，如果沒有程序作為前提，人類社會(huì)很難就實(shí)質(zhì)性價(jià)值達(dá)成任何真正共識(shí)。正義原則是利益相關(guān)者通過公平的對話程序制定規(guī)則，形成相互理解，進(jìn)而達(dá)成關(guān)于正義的共識(shí)。在程序主義者看來，“公共利益的建構(gòu)與實(shí)現(xiàn)在本質(zhì)上是一種社會(huì)契約過程，它以肯定私人的意思自治為前提，以承認(rèn)私權(quán)為起點(diǎn)，在法律的框架內(nèi)依照法定的程序，在各種不同利益博弈的基礎(chǔ)上而形成”。程序正義理論認(rèn)為，政府提供社會(huì)保障政策時(shí)是強(qiáng)制的，還是考慮了企業(yè)、利益集團(tuán)和民眾的態(tài)度和偏好，對社會(huì)保障政策的效率和公平影響深遠(yuǎn)。

 

　　公共政策程序正義的價(jià)值

 

　　公共政策的本質(zhì)和功能要求公共政策遵循程序正義。公共政策的本質(zhì)即國家運(yùn)用公共權(quán)力協(xié)調(diào)社會(huì)各種利益主體的利益，以維護(hù)公共利益、增進(jìn)公共利益和分配公共利益。公共政策存在的問題是，“公共利益”的界定是一個(gè)世界性難題，在政府公共決策中，什么是公共利益，政府在多大程度上體現(xiàn)了公共利益，以國家利益為主體的公共利益的實(shí)現(xiàn)在多大程度上影響了個(gè)人利益和群體利益等，都難以界定清楚。正如哈貝馬斯（Jurgen Habermas）所說的，沒有程序作為前提，人類社會(huì)很難就實(shí)質(zhì)性價(jià)值達(dá)成任何真正的共識(shí)。公共利益是如此抽象的一個(gè)概念，因此國際上鮮有對“公共利益”本身進(jìn)行的界定，而是將重點(diǎn)放在設(shè)立認(rèn)定公共利益的程序上，即“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)”，只有通過公正的程序安排，尋求在自主性前提下的相互理解和承認(rèn)，才可能找到公共利益的實(shí)質(zhì)所在，即公共利益通過程序才可能在具體的公共政策中得以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。公共利益源于公共意志，政府不能憑自己的意志創(chuàng)造公共利益。公共政策需要體現(xiàn)公眾的要求，其所有環(huán)節(jié)都應(yīng)該允許公眾參與其中，他們的意見也應(yīng)該受到平等重視，只有實(shí)現(xiàn)了公眾的平等參與和表達(dá)以及被傾聽的公共政策才是正義的，才有可能實(shí)現(xiàn)結(jié)果正義。

 

　　公共政策的基本功能要求遵循程序正義。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，公共利益以國家為核心，整個(gè)社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)本質(zhì)上要求個(gè)體利益服從整體利益，在國家利益為代表的社會(huì)整體利益的協(xié)調(diào)和控制下，實(shí)現(xiàn)個(gè)體之間和局部之間利益的平均化。這種以公共利益為由，要求個(gè)人服從的泛道德價(jià)值觀，成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府決策基礎(chǔ)，導(dǎo)致某些政府部門借公共利益的名義謀部門利益。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值多元化的趨勢要求公共政策不僅承擔(dān)系統(tǒng)整合功能，為社會(huì)提供有效的秩序控制，還要求公共政策承擔(dān)社會(huì)整合功能，形成為社會(huì)大多數(shù)公民認(rèn)可的價(jià)值規(guī)范，以整合不同的價(jià)值訴求。在一定條件下，把價(jià)值問題轉(zhuǎn)換為程序問題處理是一個(gè)明智的選擇，正如Robert B. Denhardt，Janet V.Denhardt在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》中指出：“公務(wù)員的首要職責(zé)是幫助公民清楚明白地表達(dá)并實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而不是試圖控制或者掌握社會(huì)。新公共服務(wù)建立在與公民對話的基礎(chǔ)上。應(yīng)當(dāng)從我們能夠提供或不能提供某種服務(wù)轉(zhuǎn)為‘讓我們一起判斷下一步將要做什么，然后使它實(shí)現(xiàn)吧’”。公共政策整合社會(huì)公共價(jià)值的功能需要程序正義的保障，要完善政策過程中的意見表達(dá)機(jī)制、決策參與機(jī)制和輿論監(jiān)督機(jī)制。

 

　　社會(huì)保障程序正義的內(nèi)在價(jià)值

 

　　作為一項(xiàng)公共政策，社會(huì)保障制度追求程序正義具有其內(nèi)在價(jià)值。社會(huì)保障的內(nèi)在價(jià)值與程序正義的內(nèi)在價(jià)值是相契合的，即保障公民作為人的尊嚴(yán)的價(jià)值。現(xiàn)代社會(huì)保障制度的起源國——德國在其基本法中將保障人的尊嚴(yán)與維護(hù)社會(huì)公正并列為國家的基本義務(wù)，因?yàn)槿说淖饑?yán)是一種類似本能的需求，維護(hù)人的尊嚴(yán)就保護(hù)了作為一個(gè)人的起碼權(quán)利，而實(shí)現(xiàn)維護(hù)人的尊嚴(yán)的重要手段就是社會(huì)保障。社會(huì)保障的內(nèi)在價(jià)值是保護(hù)人的尊嚴(yán)，社會(huì)保障權(quán)是民眾向國家要求物質(zhì)幫助以免于匱乏并有尊嚴(yán)地生活的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)意義在于確認(rèn)符合人的尊嚴(yán)的文明生活的底線，以及國家在提供此種基本生存條件中應(yīng)盡的義務(wù)，社會(huì)保障權(quán)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)的一種，是實(shí)現(xiàn)其他人權(quán)的重要基礎(chǔ)。

 

　　程序正義的內(nèi)在價(jià)值也是讓人真正擁有人的尊嚴(yán)，使得個(gè)體避免消極被動(dòng)地接受有關(guān)于個(gè)人利益的決策，而是以一個(gè)對話者和協(xié)商者的身份主動(dòng)地參與涉及自己利益的政策，這體現(xiàn)了人應(yīng)該成為目的的自由主義哲學(xué)價(jià)值觀。自羅爾斯（John Rawls）發(fā)表經(jīng)典的《正義論》一書以來，程序正義理論研究開始興盛。20世紀(jì)70年代以后，薩默斯（Robert S.Summers）提出的“程序價(jià)值”理論和馬修（Jerry L.Mashaw）提出的“尊嚴(yán)理論”使得程序本身的內(nèi)在價(jià)值得到廣泛關(guān)注。馬修在《行政性正當(dāng)法律程序：對尊嚴(yán)理論的探討》中，對程序正義價(jià)值的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了深入思考，從程序正義對維護(hù)人的尊嚴(yán)的直覺意義出發(fā)，提出了程序正義的尊嚴(yán)價(jià)值理論，強(qiáng)調(diào)在法律程序的設(shè)計(jì)和運(yùn)作中，應(yīng)該使那些利益受到直接影響的人獲得基本的公正對待，從而具有人的尊嚴(yán)。這是必須通過程序本身得到實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，也是衡量一項(xiàng)法律程序公正與否的基本標(biāo)準(zhǔn)。馬修的研究表明，參與、平等、理性等程序價(jià)值的正當(dāng)性從不同角度維護(hù)了當(dāng)事者作為人的尊嚴(yán)，使他們真正成為積極參與政策制定的過程以及主動(dòng)影響政策結(jié)果的程序主體，從而具有自主地決定個(gè)人命運(yùn)的選擇機(jī)會(huì)。

 

　　社會(huì)保障程序正義的必要性

 

　　第一，社會(huì)保障是專業(yè)性極強(qiáng)的公共政策，比如社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率計(jì)算、社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平確定、社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營、社會(huì)救助的情況調(diào)查及待遇水平確定等環(huán)節(jié)都需要非常專業(yè)的知識(shí)，社會(huì)保障行政人員并非都是相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員，所以在實(shí)體規(guī)范相對公正的前提下，如何在程序上保證實(shí)體價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，就成了衡量社會(huì)保障是否合乎正義的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

 

　　第二，社會(huì)保障涉及到養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利等多項(xiàng)內(nèi)容，世界上很多國家關(guān)于社會(huì)保障的行政訴求案件都是龐大的，為了提高社會(huì)保障的行政效率，設(shè)計(jì)與實(shí)施公正的行政程序至關(guān)重要。

 

　　第三，社會(huì)保障的對象主要是遭遇特定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公眾，從一定意義上來說，這些人大部分都是較為弱勢的群體。同時(shí)，社會(huì)保障制度又與金錢和實(shí)物給付密切相關(guān)，行政主體掌握著較大權(quán)力，程序正義作為控制和監(jiān)督權(quán)力的方法自然應(yīng)該受到特別重視。

 

　　第四，社會(huì)保障領(lǐng)域涉及到公民的生存權(quán)和勞動(dòng)權(quán)等實(shí)體權(quán)利，社會(huì)保障又較多地涉及到財(cái)政限制和行政專長，難以對其進(jìn)行實(shí)體性控制，因此程序性保障就必不可少。

 

　　第五，社會(huì)保障是事關(guān)國家長治久安和社會(huì)穩(wěn)定的最基本公共政策，是特別需要公眾共同參與建設(shè)的制度安排，尤其需要保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公眾參與是程序正義的基本要求之一。

 

　　社會(huì)保障程序正義的實(shí)現(xiàn)路徑

 

　　我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的封閉式?jīng)Q策體制和依靠單方面的自上而下的決策實(shí)施方式，造成了社會(huì)保障體系的碎片化狀態(tài)，難以在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下有效運(yùn)行，社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)程序正義具有特殊和緊迫的意義。程序正義遵循兩個(gè)主要原則：任何人都不能成為自己案件的法官，當(dāng)事人有陳述和被傾聽的權(quán)利。這兩個(gè)原則所蘊(yùn)含的價(jià)值精神就是權(quán)力制約和公開聽證。

 

　　一方面，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障立法的程序正義，保障公民的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，并實(shí)現(xiàn)對決策權(quán)力的有效監(jiān)督。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障維護(hù)人的尊嚴(yán)和追求公共利益的本質(zhì)要求，社會(huì)保障政策在需求、生成和供給的過程中應(yīng)該廣泛地吸納公眾的參與。

 

　　第一，建立公平開放的社會(huì)利益表達(dá)渠道，為不同群體提供公平的利益表達(dá)制度平臺(tái)。程序正義理論認(rèn)為，在公共政策制定程序的前端，增加了解公眾態(tài)度的環(huán)節(jié)，既能提高政策解決問題的針對性，又能提高政策的可接受性。第十一屆全國人大三次會(huì)議通過了修改后的《選舉法》，明確了實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的原則。在此基礎(chǔ)上，逐步推動(dòng)人大代表專職化和專業(yè)化，使不同群體在社會(huì)保障立法提案和起草階段以理性合法的方式表達(dá)各自的社會(huì)保障訴求。

 

　　第二，完善社會(huì)保障立法聽證制度，將立法調(diào)研、立法座談會(huì)、立法論證會(huì)、征求全民意見等形式制度化。在立法聽證過程中，規(guī)范各部門、各階層、專家學(xué)者以及公民個(gè)人參與立法活動(dòng)的程序，讓不同群體對擬制定社會(huì)保障決策的合理性和可行性發(fā)表意見，并在立法審議階段針對不同意見進(jìn)行辯論。擴(kuò)大相關(guān)利益者的參與，不僅有利于將社會(huì)保障決策建立在全面和準(zhǔn)確的信息基礎(chǔ)之上，有助于作出客觀合理的決策，而且能夠形成對決策權(quán)力的監(jiān)督和制約，增強(qiáng)社會(huì)保障立法的透明度和公正度。

 

　　另一方面，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障行政的程序正義，保障公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。社會(huì)保障行政的特點(diǎn)是，給付主體與受領(lǐng)人之間的給付關(guān)系多是通過行政行為單方面形成的，這種關(guān)系建立后還要受到行政的廣泛干預(yù)，因此，有效地規(guī)制行政權(quán)力就非常重要。社會(huì)保障行政程序正義要求社會(huì)保障依法行政，通過規(guī)范行政權(quán)力保障相對人的權(quán)利。

 

　　第一，建立理性的追責(zé)體系，基于權(quán)責(zé)一致原則規(guī)范社會(huì)保障行政權(quán)力。我國當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低，導(dǎo)致社保基金頻頻被挪用、占用的主要原因之一是，勞資雙方承擔(dān)著制度主體的繳費(fèi)責(zé)任，卻并不享有參與基金運(yùn)營和監(jiān)督管理的權(quán)利，權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致制度主體無法對地方政府權(quán)力形成制衡，損害了相關(guān)者的利益并嚴(yán)重危及制度的長期安全。對此，可以借鑒德國社會(huì)保險(xiǎn)制度的勞資共治模式，設(shè)立勞資雙方代表直接參與社會(huì)保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營的機(jī)制，并對違規(guī)使用社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和追責(zé)。

 

　　第二，建立社會(huì)保障行政聽證制度，基于中立性原則規(guī)范社會(huì)保障行政權(quán)力。當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地就醫(yī)結(jié)算以及工傷認(rèn)定和保險(xiǎn)給付等都存在大量的行政爭議，可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，建立專業(yè)化的、獨(dú)立的社會(huì)保障行政法官制度，社會(huì)保障行政法官以中立的身份，根據(jù)相關(guān)法律和法規(guī)，對社會(huì)保障爭議案件進(jìn)行聽證并作出初始決定，提高社會(huì)保障行政決定的公正性。

 

　　綜上所述，隨著我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，公共政策的程序結(jié)構(gòu)將會(huì)進(jìn)一步放開。一個(gè)理性的政府是不會(huì)拒絕程序建設(shè)的，因?yàn)椴蛔裱�程序雖然可能會(huì)帶來一時(shí)的便利，但是解決不了根本問題。政府要實(shí)現(xiàn)善治，最根本的是要承認(rèn)自己智慧的局限和權(quán)力的邊界，始終堅(jiān)持程序正義。

 

　　參考文獻(xiàn)：

 

　　1.楊寅.公共利益的程序主義考量[J].法學(xué)，2004（10）

 

　　2.Estelle James.Pension Reform:Is There An Efficiency-Equity Trade-off? World Bank Policy Research Working Paper,No.1767,1997