摘要：隨著我國經濟社會的快速發展，特別是城鎮化進程的加速，農村經濟社會不斷發展，農民生活水平進一步提高，鄉鎮建筑市場的異常活躍，建設規模日益擴大，鄉鎮建設質量安全問題也日益突出，本文結合事故原因分析，查找鄉鎮建筑安全管理等方面存在的主要問題及法規制度缺陷，提出強化鄉鎮建筑安全管理的相關對策措施建議。
關鍵詞：鄉鎮建筑；安全管理；建議措施
前言
近年來，各地區、各有關部門及企業認真貫徹“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，落實企業安全生產主體責任，特別是強化企業隱患排查治理和安全專項整治工作，保持了全國建筑安全生產形勢的總體穩定、趨向好轉的態勢。但是，我們必須清醒地看到，在建筑安全生產總體穩定的形勢下，一些新情況、新問題不斷出現，特別是鄉鎮建筑安全較大以上事故多發，且呈明顯上升趨勢。事故頻發表明鄉鎮建筑安全狀況日益嚴峻，也暴露出鄉鎮建筑安全管理及技術服務在法制、機制、體制、制度及工作措施等方面存在的諸多漏洞和突出問題。對此，應引起我們高度重視，認真對待，并采取措施，加以解決。
一、當前鄉鎮建筑安全管理的主要問題分析
(1)對鄉鎮建筑安全認識不足，監管工作嚴重缺位。鄉鎮建設主要包括房屋建筑（含農民建房）、公共建筑及設施和生產性建筑等。由于目前國家有關鄉鎮建筑安全特別是對農民建房施工安全的法律法規及管理制度不健全、不明確，造成了有關職能部門對鄉鎮建筑安全管理的重要性認識不足，職責不清，責任不明，措施乏力，管理主體缺位。從而導致在發生事故后，出現一些這事不歸我們管，沒有力量管，且也管不了等模糊認識。在客觀上，從上到下特別是在基層鄉鎮，實際上形成了對鄉鎮建筑安全管理的“真空”。不少鄉鎮未設立相應的質量安全管理機構，安全管理和技術服務體系也很不健全。上述現象目前仍普遍存在，應亟待采取措施，加以改變。
(2)鄉鎮建筑安全監管的法律法規建設滯后，相關管理制度缺失。目前我國城市建筑安全管理法律法規及監管制度體系是比較完善的，但由于我國長期以來實行的是“城鄉二元結構”的社會經濟管理模式，在法律法規和制度建設上，重城市建筑安全生產的管理，輕鄉鎮建筑安全的管理，其監管體系也大都只適用于城市地區。
一是有關法律法規及制度適用范圍過窄，安全管理未能覆蓋所有鄉鎮建設工程特別是農房建設。在現行的《建筑法》、《建設工程安全生產管理條例》、《建設工程質量管理條例》及相關制度規定中，明確規定將農村的建筑面積300平方米以下等部分建設工程特別是農民自建低層（三層以下）住宅的安全管理排除在外，不適用其規定，而實際上對限定以上鄉鎮建設工程的質量安全的監督管理也未真正落實到位；
二是對鄉鎮基層政府及有關職能部門建設工程安全生產管理的職責未作出明確規定。如有關法律法規僅賦予縣級及其以上人民政府建設行政主管部門或者有關部門的管理職責，而對于縣級以下的鄉鎮人民政府、街道辦事處以及村委會等的建筑安全生產管理職責則沒有做規定；
三是目前缺乏對鄉鎮建筑安全管理和技術指導的專門法律法規及制度規定。因此，在法律法規及制度層面，造成了對鄉鎮建設安全管理的職責不清，管理主體不明確，工作乏力，監管責任不落實等問題。
(3)政府有關職能部門缺乏對鄉鎮建設的宏觀規劃，房屋設計、施工組織等安全管理和技術服務不到位。從規劃層面看，各地重城市建設規劃、輕鄉鎮建設規劃的現象比較普遍，規劃管理弱化，特別是對農民建房缺乏規劃引導和管理，在一些地區，鄉鎮基層政府對鄉鎮建設工程特別是農民建房用地、選址未充分考慮山體滑坡、地質條件不穩定等安全隱患，對農民住房建設選址安全把關不嚴，缺乏科學規劃、合理布局。從政府安全管理層面看，縣、鄉鎮政府沒有健全相應的質量安全管理服務機構，配置相應的管理和技術服務人員。一些建設工程未取得規劃批準文件和開工許可就擅自開工建設，施工前也未履行辦理報建備案手續。農民建房多數未執行“一書一證”制度，其選址意見書和開工許可制度流于形式，有關職能部門監督檢查不力。從技術服務層面看，特別是農民建房大都各行其事，也未與鄉鎮建設工程管理服務機構簽訂建房服務協議。在相當多鄉鎮，技術服務組織和體系不健全，農民建房大都由沒有資質的人員進行設計，不少農房建設無設計，也沒有相應的設計通用圖，有關部門及技術服務機構對鄉鎮建設工程特別是農民建房的技術服務和施工指導不落實。
(4)農民建房處于無序狀態，安全隱患十分突出。從目前農民建房房屋設計、施工組織、工藝程序、材料使用、施工人員隊伍等環節看，目前絕大部分農民建房沒有經過專業設計或無設計，且無營業執照，施工組織混亂，工藝不合理，建筑材料不合格，施工隊伍無資質，無施工許可，基本上處于“無政府”狀態，安全隱患嚴重，質量安全無保障，導致事故時有發生。
(5)農民建房安全意識差，施工隊伍素質低，缺乏安全知識和專業技能。在農民建房過程中，這是一個十分突出的普遍問題，也是造成事故的重要原因之一。一是大多數農民自建房無設計圖紙，不符合建設規范要求。二是有些房屋選址在山體地質結構復雜或不穩定地帶，易產生山體滑坡、坍塌等事故。三是為節約成本，使用不符合質量要求的建筑材料，或有的農民將舊房拆除的部分廢舊材料用于新房建設，違反建筑質量管理規定，造成質量安全隱患。四是目前農民自建房多數是由農民自己組成的建筑隊進行施工，基本上沒有經過正規培
訓，缺乏專業知識，安全意識薄弱，也無安全防范措施。
二、做好鄉鎮建筑安全管理的建議措施
(1)提高認識，加強調研，提出對策，推進工作。一是有關職能部門要把做好鄉鎮建筑安全生產工作，作為安全生產工作的重點工作來抓，充分認識做好鄉鎮建筑安全工作的重要性，增強做好鄉鎮建筑安全工作的緊迫感和責任感。二是要適應新形勢的要求，樹立對鄉鎮建設工程全面管理的安全理念。三是要針對農村經濟社會發展和鄉鎮建設出現的新情況、新問題，選擇重點地區及事故多發的鄉鎮，開展鄉鎮建筑安全狀況的調查研究，摸清鄉鎮建筑安全狀況特別是農民建房管理狀況、存在的主要問題，研究各地一些探索、好的作法等，進而研究提出有針對性的對策措施，加強監督管理工作，落實技術服務措施。
(2)完善法律法規體系建設，落實安全監管主體責任。健全的法律法規體系，是安全生產工作的前提和保障，是做好鄉鎮建筑安全生產工作的治本之策。當前及今后一個時期，要適應新形勢，制定和實施有關鄉鎮建筑安全管理的專門法律法規，依法加強監管，明確職責，落實責任，推動工作。一是要盡快修改、補充《建筑法》、《建設工程安全生產管理條例》、《建設工程質量管理條例》等法律法規，把鄉鎮建筑質量安全管理工作，特別是農民建房（包括三層以下的農民建房）納入其管理范圍，對鄉鎮建設工程，特別是農民建房的事故質量安全管理作出具體規定，明確相關職能部門的監管職責和責任。二是研究制定加強鄉鎮建筑安全管理的專門法律法規和辦法，明確和落實鄉鎮基層政府及辦事機構的監管職責和責任。建議盡快研究制定《鄉鎮建設工程安全管理條例（辦法）》等專門法規、規范，來指導鄉鎮建筑安全工作。要進一步明確縣級人民政府、行政主管部門對鄉鎮建筑安全監管的職責和責任。同時，應將監管范圍覆蓋到鄉鎮，特別是明確縣級以下鄉鎮人民政府、街道辦事處的相關職責和責任，并賦予相應的管理手段，做到職責清晰，責任明確，權責統一。
(3)建立健全監督管理體系，切實履行安全監管職責。
一是要進一步理順管理體制，加強安全管理體系建設，完善相關制度措施，明確相關職能部門和鄉鎮基層政府的監管主體責任。建立健全政府統一領導，建設行政主管部門監管，相關部門協調配合，鄉鎮、街道辦事處負責的鄉鎮建筑安全監管機制，配備相應的監管人員，加強基層隊伍建設。
二是要根據農村特點，研究制定鄉鎮建設工程從建設規劃、招投標、工程設計、開工許可、施工、監理到竣工、驗收等各個環節的安全管理制度和辦法，規范安全生產行為。
三是研究實行登記備案和監督檢查制度。由鄉鎮政府、有關職能部門對參與農民建房的施工企業或個體施工隊伍實行申請登記備案制度。特別是鄉鎮要加強對農民拆、建房的安全管理，與業主簽訂安全保證書等，并在鄉鎮設專職或兼職農村建房質量安全員，專門負責農民建房質量安全管理，定期進行監督檢查。
四是實行對個體施工隊伍的資質管理，審查合格的方可承攬農房建設項目。
五是要求鄉鎮規劃區內的所有公共建筑及設施工程必須委托有相應資質的設計單位進行設計，由有資質的施工單位承建，并嚴格進行工程監理、竣工驗收制度。
(4)科學制定鄉鎮建設規劃，強化規劃管理和導向作用。各地要依法在鄉鎮總體規劃下，編制村莊和集鎮建設規劃，加強規劃的實施，充分發揮規劃的導向作用。要在《城鄉規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的基礎上，盡快出臺新條例，對包括農民建房在內的鄉鎮建設規劃的制定、工程用地、項目申請和審批、工程設計、開工許可、施工管理、竣工驗收等建設程序作出明確的規定，強化對鄉鎮建設項目特別是農房建設的有效監督管理。
(5)完善施工質量和安全服務體系，加強農房建設技術服務和管理。加強對鄉鎮建設工程特別是農房建設的技術服務和管理，是確保工程質量和施工安全的關鍵所在。縣、鄉鎮政府及有關職能部門，要強化技術服務和管理。要寓質量安全管理于技術服務和指導的過程中，把技術服務指導融于質量安全的管理中，可通過農民住房建筑工匠資格認證制度，修訂或制定農民自建住宅標準、通用設計圖或標準型設計圖及相關施工技術規程等方法進行管理。要通過編印農民建房通用圖集、播放動漫畫、發放宣傳掛圖、安全知識讀本、舉辦講座等多樣化的活動和形式，向農民宣傳質量安全知識，提高農民的建筑安全和抗災、防災意識。最后，有關職能部門要有針對性地加強對農村設計人員、個體工匠、建筑施工隊伍的專業技術和安全培訓，加強對設計人員的技術指導和服務，推廣適用可行的安全施工和管理方法，提高農民工的安全意識、作業素質和安全防護技能。
三、結束語
綜上所述，只有健全完善法律法規體系，只有采取有效措施，加大安全管理力度，才能從根本上扭轉鄉鎮建筑安全事故不斷發生的惡性局面，減少傷亡事故發生造成的各種損失，才能加速促進城鎮化建設進程，從而推動我國農村經濟社會的快速發展