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工程建設中安全生產(chǎn)監(jiān)理的責任探討

所屬欄目:項目管理論文 發(fā)布日期:2012-11-09 08:49 熱度:

  摘 要:工程監(jiān)理是受建設單位委托對工程進行監(jiān)理,要分析工程監(jiān)理的安全責任,首先要分析在施工過程中建設單位和施工單位的安全責任,而且要放在市場經(jīng)濟的大環(huán)境中來分析.目前相關法律法規(guī)在監(jiān)理面臨的安全責任方面存在許多不健全的地方,監(jiān)理在什么情況下應當承擔安全責任成為目前業(yè)界談論較多的問題。本文就目前現(xiàn)有的相關法律法規(guī)進行了分析,并提出建議及意見,希望能提供一些參考。

  關鍵詞:工程監(jiān)理,安全生產(chǎn),建設項目,責任

  1.安全監(jiān)理責任的五種情況

  在工程建設實施過程中,由于主客觀原因,會導致工程安全事故或問題的發(fā)生。監(jiān)理工程師最關心的問題是工程安全出了問題應由誰來負責?這也是業(yè)內(nèi)人士所關注的焦點。筆者認為監(jiān)理的過程行為是界定監(jiān)理是否負責任的依據(jù),即監(jiān)理承擔責任的前提條件是監(jiān)理自身行為有過錯,并且過錯的行為導致了安全事故或問題的發(fā)生。監(jiān)理的安全監(jiān)理責任大體上可分為以下五種情況:

  (1 )過失責任。監(jiān)理在責任期內(nèi),因缺乏應有的謹慎或自身的過失而導致安全事故的發(fā)生,監(jiān)理應承擔過失責任,并應按合同約定予以賠償。監(jiān)理在為業(yè)主提供服務的過程中,必須恪守職責,認真負責,在工作中不能出現(xiàn)失誤,一旦出現(xiàn)失誤,就有可能承擔賠償責任。而這種失誤從某種意義上講,是客觀存在的,甚至是不可避免的,無論監(jiān)理制度如何健全,也無論監(jiān)理人員如何努力,仍然存在過失的可能。例如:施工單位申報的專項方案存在錯誤,監(jiān)理也進行了審核,但未發(fā)現(xiàn)問題,并由此引發(fā)安全事故;在檢查和巡視過程中,由于監(jiān)理人員的能力和水平有限,對工程中存在的安全隱患未發(fā)現(xiàn),此隱患導致了安全事故的發(fā)生;監(jiān)理人員發(fā)出了錯誤的指令或做出了錯誤的判斷,造成安全事故的發(fā)生;違反監(jiān)理職業(yè)道德引起的后果等。為此,就要求監(jiān)理人員必須具有較強的專業(yè)技術能力,廣泛的專業(yè)知識,良好的職業(yè)道德,高超的組織協(xié)調(diào)能力,工作中勤奮努力、謹慎行事。

  (2 )瀆職責任。監(jiān)理人員在執(zhí)行監(jiān)理任務時不盡職,違反了法律法規(guī)的規(guī)定,造成了安全事故的發(fā)生。瀆職行為在主觀上存在過錯且具有違法性,所以應承擔制裁性法律后果。如將不合格的建設工程、建筑材料、建筑構配件和設備按照合格簽字,造成工程質(zhì)量事故,由此引發(fā)安全事故;與建設單位或施工企業(yè)串通,弄虛作假、降低工程質(zhì)量,從而引發(fā)安全事故;因非法轉(zhuǎn)讓監(jiān)理業(yè)務,造成安全事故等。這就要求監(jiān)理做事必須遵紀守法、誠實信用、嚴格監(jiān)理。

  (3 )違約責任。即違反監(jiān)理合同規(guī)定的責任,是指監(jiān)理不履行合同義務或者履行合同義務不符合合同約定所應承擔的法律責任。如監(jiān)理單位未按照監(jiān)理合同的要求配備安全監(jiān)理人員;監(jiān)理投標書中的安全監(jiān)理目標因監(jiān)理原因未能實現(xiàn);監(jiān)理人員沒有認真履行安全監(jiān)理職責違反合同規(guī)定等。在這種情況下,監(jiān)理應當承擔繼續(xù)履行監(jiān)理合同、采取補救措施或者賠償業(yè)主損失等違約責任。雖然現(xiàn)行建設工程監(jiān)理合同、施工合同示范文本中沒有專門針對安全監(jiān)理的條款,但隨著《條例》的頒布實施,大部分業(yè)主已將安全監(jiān)理納入了監(jiān)理合同中,明確了安全監(jiān)理的工作職責和工作權利,安全監(jiān)理已經(jīng)成為監(jiān)理合同的一項重要內(nèi)容。

  (4 )不作為責任。當發(fā)生上述除人力不可抗拒的情況時,監(jiān)理應及時向施工單位以書面形式提出勸告、警告、通知、下達工程暫停令等監(jiān)理意見,并按照法律法規(guī)和《建設工程監(jiān)理規(guī)范》的規(guī)定及時報告建設單位和有關主管部門,提出咨詢、勸阻意見,反映現(xiàn)場實際情況。如果監(jiān)理沒有做到這一點,發(fā)生了責任事件,則不論何種理由,監(jiān)理應承擔不作為責任。例如:監(jiān)理對施工組織設計中的安全技術措施或?qū)m検┕し桨甘欠穹瞎こ探ㄔO強制性標準未進行審查,就批準施工單位進行施工;監(jiān)理在巡視檢查過程中,發(fā)現(xiàn)存在安全隱患,未要求施工單位進行整改或停止施工;施工單位拒不整改或者不停止施工,監(jiān)理未及時向有關主管部門報告;監(jiān)理發(fā)現(xiàn)施工單位未按照法律、法規(guī)和工程強制性標準施工,未要求其進行整改,或者在無法制止上述行為時又未及時向有關主管部門報告等。這就要求監(jiān)理人員要恪盡職守,科學監(jiān)理,做事周到,該阻止的要阻止,該報告的要報告。

  (5 )不承擔責任。當發(fā)生的安全事件并非監(jiān)理方因時,監(jiān)理不承擔責任。這種情況是經(jīng)常發(fā)生的,一般有以下五種情況:一是施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案未經(jīng)監(jiān)理審查批準,施工單位擅自施工,監(jiān)理及時下達書面指令予以制止,并將情況及時書面報告建設單位;施工單位違背監(jiān)理指令,繼續(xù)施工后發(fā)生安全事故的,監(jiān)理不承擔責任,由施工單位承擔相應的法律責任。二是監(jiān)理在巡視檢查過程中,發(fā)現(xiàn)存在安全隱患,監(jiān)理按照法律法規(guī)和《建設工程監(jiān)理規(guī)范》的有關規(guī)定,及時下達書面指令要求施工單位整改或停止施工,同時將此情況及時報告了建設單位,施工單位違背監(jiān)理指令,繼續(xù)施工后發(fā)生安全事故的,監(jiān)理不應承擔責任。三是如果施工單位拒不整改或者不停止施工的,監(jiān)理雖及時向有關主管部門報告,但施工單位的行為仍不能有效制止,從而造成安全事故的,監(jiān)理不應承擔責任。四是監(jiān)理發(fā)現(xiàn)施工單位未按照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準施工,及時要求施工單位進行整改,或者制止不了其違規(guī)行為時,及時向有關主管部門報告,但施工單位的違規(guī)行為仍不能得到有效制止,從而造成安全事故的,監(jiān)理不應承擔責任。五是凡發(fā)生上述四種情況之一的,監(jiān)理已要求施工單位停止施工,并及時報告建設單位,可建設單位要求施工單位繼續(xù)施工,從而造成安全事故的,監(jiān)理不應承擔責任。

  2.監(jiān)理安全責任方面存在的誤區(qū)

  一方面是針對目前工程項目中安全事故頻發(fā)的現(xiàn)象,過分強調(diào)施工現(xiàn)場的安全監(jiān)理。有的承包商認為監(jiān)理是施工現(xiàn)場的安全監(jiān)督檢查機構,甚至是自己的對立面,使監(jiān)理人員具有成為安全員的傾向。只要出現(xiàn)安全事故,首先找監(jiān)理單位,甚至于只要出現(xiàn)安全事故,監(jiān)理單位就得承擔連帶責任。這一做法顯然夸大了監(jiān)理的安全責任。

  另一方面是近年來出現(xiàn)了將“ 安全監(jiān)理制度”引入工程建設監(jiān)理目標控制的觀點,即將建設監(jiān)理目標管理的“ 三控制”改為“ 四控制”,在原“ 投資控制、進度控制、質(zhì)量控制”的基礎上加上“ 安全控制”。首先我們肯定的是行業(yè)內(nèi)重視并明確監(jiān)理安全責任是一件好事,但絕不能亂加責任給監(jiān)理。《建筑法》第三十二條明確規(guī)定了工程監(jiān)理機構進行監(jiān)督實施的主要內(nèi)容是項目投資、質(zhì)量及進度。我們應該嚴格遵守法律法規(guī),既不能任意縮小監(jiān)理的工作內(nèi)容,也不能隨意夸大。

  3.法律法規(guī)對監(jiān)理安全責任的規(guī)定

  3.1 建筑施工企業(yè)是承擔安全責任的主體

  我們必須明確的首要問題是工程建設各方中,誰是承擔安全責任的主體。《建筑法》第四十五條規(guī)定“:施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責。實行施工總承包的,由總承包單位負責。分包單位向總承包單位負責,服從總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)管理”。《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》第二十一條規(guī)定“:施工單位主要負責人依法對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責。”從上述法律條文中我們可以明確得出,建筑施工企業(yè)是施工安全生產(chǎn)的責任主體。對本單位安全生產(chǎn)工作負責,是施工單位的法定義務。這符合“ 誰施工,誰負責安全”的原則。

  3.2 監(jiān)理安全責任的相關法律規(guī)定

  2004 年2 月1 日起實施的《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》(以下簡稱《條例》)對監(jiān)理的安全責任進行了詳細的規(guī)定。其中《條例》第十四條規(guī)定“:工程監(jiān)理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準。工程監(jiān)理單位在實施監(jiān)理過程中,發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的,應當要求施工單位整改;情況嚴重的,應當要求施工單位暫時停止施工,并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的,工程監(jiān)理單位應當及時向有關主管部門報告。工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應當按照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準實施監(jiān)理,并對建設工程安全生產(chǎn)承擔監(jiān)理責任。”《條例》中的五個“ 應當”明確規(guī)定了監(jiān)理人員進行安全監(jiān)理的職責,我們從十四條第一款中可以看出,工程監(jiān)理單位對施工安全的責任主要體現(xiàn)在審查施工組織設計中的安全技術措施或?qū)m検┕し桨甘欠穹瞎こ探ㄔO強制性標準。另外根據(jù)《條例》第二十六條,下列達到一定規(guī)模的危險性較大的分部分項工程還要編制專項施工方案:①基坑支護與降水工程;②土方開挖工程;③模板工程;④起重吊裝工程;⑤腳手架工程;⑥拆除、爆破工程;⑦國務院建設行政主管部門或者有關部門規(guī)定的其他危險性較大的工程。

  當監(jiān)理違反上述規(guī)定時應承擔的責任在《條例》中亦有說明。《條例》第五十七條規(guī)定“:違反本條例的規(guī)定,工程監(jiān)理單位有下列行為之一的,責令限期改正;逾期未改正的,責令停業(yè)整頓,并處10 萬元以上30 萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的,降低資質(zhì)等級,直至吊銷資質(zhì)證書;造成重大安全事故,構成犯罪的,對直接責任人員,依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任;造成損失的,依法承擔賠償責任:①未對施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案進行審查的;②發(fā)現(xiàn)安全事故隱患未及時要求施工單位整改或者暫時停止施工的;③施工單位拒不整改或者不停止施工,未及時向有關主管部門報告的;④未依照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準實施監(jiān)理的。”本條從監(jiān)理單位及其人員在行政,刑事及民事方面應承擔的法律責任進行了規(guī)定。四個“ 未”字充分說明了由于監(jiān)理工作未盡職、不作為等導致的安全事故,監(jiān)理單位和監(jiān)理人員都有不可推卸的責任。

  4.相關法律法規(guī)中存在的問題

  ⑴《條例》第十四條中規(guī)定了工程監(jiān)理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準,那么是否說只要監(jiān)理人員審核了項目,就不應承擔責任?若監(jiān)理人員審核了項目而沒有發(fā)現(xiàn)安全事故隱患,是否應該承擔責任?工程監(jiān)理單位的審查深度應達到怎樣的深度才可以免責?應具體情況具體分析。實際上,對監(jiān)理人員的專業(yè)審查深度界定有較大難度,在這里可能有以下兩種情況:監(jiān)理人員可能認真負責地審核了項目,但由于受到自身能力水平,知識經(jīng)驗所限并未發(fā)現(xiàn)全部或主要的安全事故隱患,而此安全隱患最終引發(fā)了安全事故,那么是否該追究監(jiān)理人員的安全責任呢;若監(jiān)理人員工作不認真,疏忽大意,對本該發(fā)現(xiàn)的安全隱患借口說沒發(fā)現(xiàn),如果監(jiān)理人員沒有發(fā)現(xiàn)安全隱患就不承擔責任的話,那就會讓某些責任心差的人鉆法律的空子,但反過來如果應當承擔責任的話那又該如何界定呢?是否可以說只要監(jiān)理人員沒有發(fā)現(xiàn)安全事故隱患就應當承擔安全責任呢?可以說監(jiān)理人員應當發(fā)現(xiàn)安全事故隱患而沒有發(fā)現(xiàn)時才承擔責任,但這個“ 應當”的限度該怎樣界定?法律條文中并無確切說明,這些問題有待進一步探討。可以明確的是,若監(jiān)理人員沒有發(fā)現(xiàn)明顯的安全事故隱患,而這些隱患最終釀成安全事故的話,應當承擔安全責任。

  ⑵我們將第一點進一步深入,安全事故隱患不一定會造成安全事故。工程監(jiān)理單位的違法行為往往也是違約行為,損害的是建設單位的利益,只有當監(jiān)理單位的行為造成了建設單位的損失時才承擔責任。

  ⑶目前我國的監(jiān)理取費問題值得關注,而安全措施費又不是競標費用。監(jiān)理在承擔一定安全責任的同時又沒有被賦予相應利益,使得監(jiān)理的執(zhí)業(yè)風險增大。因此建議把監(jiān)理的安全措施費也包含在競標費用中,按總投資計算或雙方協(xié)商,將其作為專項費用。

  5 結束語

  通過上面的分析,我們認為由于監(jiān)理的原因?qū)е掳踩鹿驶虬踩珕栴}的發(fā)生,監(jiān)理應負相關責任,并非主體責任。監(jiān)理安全責任的承擔不能減輕、解除或分擔施工單位的安全責任。對監(jiān)理單位的罰款,其性質(zhì)既非連帶,亦非附帶。建議《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》中有關監(jiān)理安全責任方面的規(guī)定,應進一步細化,使得從業(yè)人員有法可依。

  同時,針對現(xiàn)狀和責任,監(jiān)理人員更應如何加強自身素質(zhì)和抓好現(xiàn)場安全監(jiān)理工作,并采取有效措施實施對施工單位進行安全監(jiān)督管理。

文章標題:工程建設中安全生產(chǎn)監(jiān)理的責任探討

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