一、城市化的內(nèi)涵與本質(zhì)
　　“城市化”一詞，最早出現(xiàn)在1867年西班牙工程師A.Serda的著作《城市化基本原理》中，二十世紀(jì)七十年代末，“城市化”的概念被引入我國(guó)。1983年，我國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院主持了題為“若干經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)城市化途徑和發(fā)展小城鎮(zhèn)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策”的研究課題，該課題曾對(duì)“城市化”這一概念的內(nèi)涵作了初步的界定。指出城市化是一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的歷史發(fā)展過(guò)程，是全球性的社會(huì)現(xiàn)象，這種現(xiàn)象突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口、鄉(xiāng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)化與聚集。然而，人口的聚集以及由此而形成了城市數(shù)量的增加和城市規(guī)模的擴(kuò)大，是不是城市化的全部?jī)?nèi)涵？換句話說(shuō)，城市化程度是否只是通過(guò)該國(guó)城市人口所占比重來(lái)衡量？這個(gè)答案是否定的。從發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家城市化的進(jìn)程中我們不難看出，“人口的轉(zhuǎn)移和人口的集中”只是城市化的表現(xiàn)形式或重要前提；而“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聚集”是城市化的主要內(nèi)容；“社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變”才是城市化的實(shí)質(zhì)與核心。
　　1、人口集中
　　城市化首先表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^(guò)程。但這種人口向城市的集中，是一種隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步而自然形成的、不以人們意志為轉(zhuǎn)移的客觀過(guò)程，是農(nóng)村的強(qiáng)大“推力”和城市強(qiáng)大“拉力”共同作用的結(jié)果。推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的主要原因可以概括為兩個(gè)方面，一是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口迅速增加和農(nóng)業(yè)中主要生產(chǎn)要素土地資源有限性的矛盾迫使農(nóng)業(yè)人口向農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移；二是農(nóng)產(chǎn)品收入彈性較低的現(xiàn)實(shí)促使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而城市的“拉力”主要是由于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，特別是城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等所帶來(lái)的較高的收入水平、更加方便和舒適的城市生活等無(wú)不極大地吸引著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)人口向城市的遷移。
　　2、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚
　　盡管人口遷移是城市化過(guò)程中的一個(gè)必然現(xiàn)象，但是它卻不是城市化的主要內(nèi)容，作為城市化，必然還應(yīng)該是一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資源集聚的過(guò)程。因?yàn)殡S著人口集中于城市，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也顯然應(yīng)該集聚于城市之中。這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚，主要表現(xiàn)為：一是要素的集聚，無(wú)論是人力資本，還是物質(zhì)資本，都會(huì)不斷地集聚于城市；二是生產(chǎn)的集聚，生產(chǎn)的集聚首先表現(xiàn)為第二產(chǎn)業(yè)的集聚，隨后表現(xiàn)為第三產(chǎn)業(yè)的集聚；三是交換的集聚，這是因?yàn)槌鞘胁粌H能為人們的交換提供功能完備的市場(chǎng)體系和交換所需的各種中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，而且還能提供交換所需的便利的交通條件和靈通的信息條件；四是消費(fèi)的集聚，人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚和交換集聚，必然使消費(fèi)活動(dòng)集聚。集中消費(fèi)與分散消費(fèi)相比有著本質(zhì)的不同。主要表現(xiàn)為集中消費(fèi)不僅能促成消費(fèi)潮流的產(chǎn)生，從而形成消費(fèi)方式社會(huì)化的效應(yīng)；而且具有降低消費(fèi)成本的功效
　　3、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變
　　不管是人口的集聚，還是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚，城市化的本質(zhì)是通過(guò)追求聚集效應(yīng)而改變社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人們的生產(chǎn)方式、生活方式，最終實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化，提高人民的生活水平。具體說(shuō)，首先，城市化有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。在城市化過(guò)程中，隨著大量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷進(jìn)入城市，一方面，農(nóng)村土地的使用日益集中，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，加上生產(chǎn)技術(shù)和勞動(dòng)工具的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力將大為提高；另一方面，隨著城市的擴(kuò)大、城市人口的增加以及城市人口生活水平的不斷提高，人們對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品的需求也隨之增長(zhǎng)，由此刺激著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。其次，城市化必然帶動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展。人口向城市的聚集，一方面擴(kuò)大了城市消費(fèi)市場(chǎng)的規(guī)模，擴(kuò)大了對(duì)工業(yè)制成品的需求，而這種市場(chǎng)的擴(kuò)大，必然刺激日用工業(yè)品和耐用消費(fèi)品的生產(chǎn)；另一方面，農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，不僅滿足了城市生活必需品的需要，而且為工業(yè)的發(fā)展提供了勞動(dòng)力資源，因?yàn)楸姸嗟某鞘腥丝趽碛胁煌�的生產(chǎn)技能，為不同企業(yè)招收管理人員和生產(chǎn)工人提供了多種選擇。第三，城市化促進(jìn)了商業(yè)、金融、貿(mào)易等第三產(chǎn)業(yè)的興起。城市作為聚集的中心，在勞動(dòng)技術(shù)、資金、交通運(yùn)輸、通信設(shè)施、市場(chǎng)容量、人力資源以及居住條件等方面，比周圍地區(qū)擁有更多的優(yōu)勢(shì)，這就使得生產(chǎn)活動(dòng)不斷向城市聚集，從而產(chǎn)生聚集的規(guī)模效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益。人口的聚集為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了可能，而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集所帶來(lái)的規(guī)模生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生了對(duì)供電、供水、公路、鐵路、通訊等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的需求，為第三產(chǎn)業(yè)的興起提供了必要條件。最后，城市化在帶動(dòng)農(nóng)業(yè)與工業(yè)發(fā)展、促使產(chǎn)品的種類與數(shù)量大大增加從而豐富城市居民物質(zhì)生活的同時(shí)，通過(guò)促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，極大地帶動(dòng)了科學(xué)、文化、娛樂(lè)、教育等設(shè)施的建設(shè)，豐富了城市居民的精神生活，物質(zhì)、精神兩方面的豐富也就意味著人民的總體生活水平得到了提高。
　　二、政府在推進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程中的作用
　　我國(guó)幾十年來(lái)的城市化實(shí)踐在很大程度上說(shuō)明，阻礙我國(guó)城市化進(jìn)程的最大阻礙在于過(guò)多的人為的行政干預(yù)。50年代末到80年代初期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，我國(guó)走的是一條人為或主觀控制城市化進(jìn)程的曲折道路。出于政治上的考慮，我國(guó)采取了一種“以行政手段干預(yù)人口遷移”的人為控制城市化發(fā)展的政策，時(shí)而我們超高速地發(fā)展城市化，時(shí)而又力圖抑制城市化的發(fā)展。政策的頻繁變化，極大地阻礙了我國(guó)城市化的健康發(fā)展。
　　改革開放以來(lái)，特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，雖然我們確立了市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，而且在相當(dāng)多的領(lǐng)域我們也確實(shí)推動(dòng)了市場(chǎng)機(jī)制的建立，充分發(fā)揮了“價(jià)格”杠桿對(duì)資源的配置和優(yōu)化組合的作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)獲得了異常迅猛的發(fā)展。但是在城市化這一重要領(lǐng)域，我們?nèi)匀粵]有從根本上擺脫傳統(tǒng)體制的影響，行政因素在城市規(guī)模確定、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和城市化道路選擇等方面的滲透，使得市場(chǎng)很難真正發(fā)揮配置資源的作用。本文認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)日益強(qiáng)化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立的背景下，加快我國(guó)城市化的步伐，必須要正確地認(rèn)識(shí)城市化進(jìn)程中市場(chǎng)和政府的關(guān)系，明確各自的功能和作用。
　　一方面，城市的規(guī)模、要素的流動(dòng)特別是人口的遷移應(yīng)該由市場(chǎng)決定，而不能通過(guò)行政方式進(jìn)行人為的限制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)或價(jià)格是資源配置的基本手段，人們的經(jīng)濟(jì)行為主要由市場(chǎng)或利益來(lái)調(diào)節(jié)引導(dǎo)。作為城市化主要表現(xiàn)形式的人口轉(zhuǎn)移實(shí)際上應(yīng)該是社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源由低效率的農(nóng)村向高效率的城市進(jìn)行轉(zhuǎn)移和聚集的過(guò)程，這一過(guò)程的實(shí)質(zhì)是資源的重新配置過(guò)程，很顯然它主要應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)決定。不同規(guī)模、不同類型的城市有不同的遷入成本和遷入收益，農(nóng)民是否或能否遷入城市、遷入什么樣的城市，市場(chǎng)利益機(jī)制會(huì)給出一個(gè)理性的選擇。具體來(lái)說(shuō)就是由農(nóng)業(yè)人口對(duì)遷入不同城市的成本付出和預(yù)期收益等進(jìn)行比較來(lái)決定，只要遷移收益大于遷移成本，那么，流入這個(gè)城市的人口和勞動(dòng)力自然會(huì)增加，城市的規(guī)模也就會(huì)擴(kuò)大；反之，如果包括城市生活費(fèi)用在內(nèi)的各項(xiàng)遷移成本（如消費(fèi)品與服務(wù)的價(jià)格）過(guò)高、而城市生活的預(yù)期收益（如勞動(dòng)收入）并不明顯，則較低的遷移凈收益必然會(huì)對(duì)進(jìn)城民工起著直接的調(diào)節(jié)或制約作用。而這一調(diào)節(jié)的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)內(nèi)在機(jī)制即產(chǎn)品（或服務(wù)）市場(chǎng)和要素（勞動(dòng)）市場(chǎng)上的價(jià)格在發(fā)揮著作用。那種以為“一旦放棄對(duì)進(jìn)城人口的干預(yù)和限制，就會(huì)引發(fā)難以收拾的城市人口膨脹，從而加劇城市原本存在的就業(yè)難題”的觀點(diǎn)，從深層上說(shuō)是對(duì)市場(chǎng)內(nèi)在機(jī)制與價(jià)格杠桿的輕視和不信任，而從另一方面來(lái)說(shuō)則是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下盛行的行政干預(yù)手段的迷信；最終結(jié)果必然是妨礙我國(guó)市場(chǎng)化程度的提高、不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的盡快實(shí)現(xiàn)。
　　另一方面，充分發(fā)揮市場(chǎng)在城市化過(guò)程中的作用并不意味著政府的不作為和完全退出。從政府角度而言，由于城市發(fā)展本身就意味著公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增加和擴(kuò)大，或者說(shuō)，城市的形成在很大意義上就是屬于“公共物品”的供給范疇，因此，城市化本身又顯然離不開政府的作用或介入，需要政府進(jìn)行合理的組織與規(guī)劃以保證城市朝著健康而有序的方向發(fā)展。具體說(shuō)，在城市發(fā)展問(wèn)題上，政府應(yīng)該集中力量搞好“城市的經(jīng)營(yíng)”（如規(guī)劃、建設(shè)和管理等），加強(qiáng)各種公共設(shè)施的建設(shè)，關(guān)注環(huán)境的綜合治理；并進(jìn)行文教、衛(wèi)生、社會(huì)福利事業(yè)等公共事業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理，從而為農(nóng)民進(jìn)城提供各種必需的物質(zhì)基礎(chǔ)與條件。特別是城市政府在市場(chǎng)配置各種要素資源的基礎(chǔ)上，應(yīng)該通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的有效管理為城市的生存和發(fā)展、城市內(nèi)部各利益主體的公平競(jìng)爭(zhēng)提供一個(gè)良好的環(huán)境。必須達(dá)成的一個(gè)共識(shí)是：市場(chǎng)在自發(fā)調(diào)節(jié)人口遷移的過(guò)程中，只要城市發(fā)展沒有出現(xiàn)明顯的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，那么即便人口流動(dòng)給城市帶來(lái)了諸如交通、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會(huì)治安等方面的壓力，作為政府首先想到的也不應(yīng)該是如何控制人口流動(dòng)，而是如何通過(guò)增加上述“公共產(chǎn)品”的供給來(lái)盡可能地滿足進(jìn)城人口的需要，從而推動(dòng)城市化的發(fā)展。
　　在增加城市生存所必需的各類“公共產(chǎn)品”過(guò)程中，城市政府不僅應(yīng)該通過(guò)自身努力來(lái)進(jìn)行，而且有必要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，如吸收社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大“公共產(chǎn)品”供給渠道；通過(guò)對(duì)城市土地資源進(jìn)行合法而有效的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)來(lái)籌集城市建設(shè)資金；通過(guò)政策的進(jìn)一步放寬為各類非公有制經(jīng)濟(jì)特別是私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件，從而發(fā)揮私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在解決城市就業(yè)問(wèn)題上的作用。
　　此外，加強(qiáng)法治建設(shè)，維護(hù)進(jìn)城民工的合法權(quán)益。我們不能將農(nóng)民進(jìn)城后所出現(xiàn)的治安問(wèn)題簡(jiǎn)單地看成是農(nóng)民單方面的問(wèn)題，應(yīng)該看到，改革流動(dòng)人口的管理方式、對(duì)進(jìn)城民工的合法權(quán)益進(jìn)行有效的維護(hù)、加大對(duì)司法領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的打擊、提高農(nóng)村人口的受教育程度、宣傳普及法律知識(shí)等等對(duì)于預(yù)防部分農(nóng)民工走上犯罪道路都有著極其重要的作用。特別是對(duì)任何損害民工實(shí)際利益的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，不僅涉及到我們這個(gè)社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)程度，從而體現(xiàn)著社會(huì)的公正性；而且對(duì)于維護(hù)城市社會(huì)治安、提高城市發(fā)展質(zhì)量也是非常重要的。