摘要：本文以2008年新修訂通過的《中華人民共和國水污染防治法》為例，通過新法中體現出的加大執法力度這一小的創新點，首先介紹了水污染防治法的產生及其發展背景，重點對新法中的創新之處“明確法律責任，加大處罰力度”進行具體分析，提出筆者對于新水法的想法和建議，從法律層面上說明國家在水資源管理中所做出的改革以及新法中的不足。
　　
　　關鍵詞：水資源管理、水污染防治法、處罰力度
　　
　　水資源管理是各個部門共同協調決定治理的一個過程，目前我國對水資源的研究，無論是現狀調研還是科技研發都已經達到了一個比較高的水平，然而近年來大型水污染事件卻頻頻發生，面對日益嚴峻的水污染問題，筆者認為，更應該從法律法規角度將自然資源管理規范化，明確化，制度化，以法律的強制力使得管理更加有效。本文以2008年新修訂通過的《中華人民共和國水污染防治法》為例，通過新法中體現出的加大執法力度這一小的創新點，從法律層面上說明國家在水資源管理中所做出的改革以及新法中的不足。
　　1．水污染防治法的產生及其發展背景
　　2008年2月28日，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議修訂通過了《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱新法）。新法有針對性地增加了水污染控制措施，透出許多防治水污染的新思維。縱觀新法在中國的產生與發展，主要經歷了以下過程。
　　1979年，中國第一部環境保護法誕生，里面就有關于水環境保護和水污染防治的內容。1984年5月，六屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《中華人民共和國水污染防治法》。1984年頒布的水污染防治法共七章四十六條，對水污染防治作出了一系列強制性的規定。至此，我國第一部專門防治水污染的單行法律正式出臺。
　　此后，1989年7月，國務院又發布了水污染防治法的“實施細則”。并于1996年5月對水污染防治法進行了修訂。2000年國務院又對“實施細則”進行了修改，對控制和減輕水污染、保護生態環境和人民生命健康，促進我國經濟社會的可持續發展發揮了積極的作用。
　　除水污染防治法外，我國也相應地制定了一系列標準，以形成較完整的水污染防治法律體系，其中包括《污水綜合排放標準》、《飲用水衛生標準》等，同時一些地方政府針對特定流域的防治條例也相繼出臺，對我國水污染防治法形成了積極的作用。
　　然而隨著我國經濟的持續快速增長，水污染排放一直未得到有效地控制。尤其是近幾年來重大水污染事件地不斷發生，使得人們開始思考從修訂水污染防治法這一法律層次上解決水污染問題。
　　2008年2月28日，中華人民共和國主席胡錦濤簽署發的布令稱：“《中華人民共和國水污染防治法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議于2008年2月28日修訂通過，現將修訂后的《中華人民共和國水污染防治法》公布，自2008年6月1日起施行。”此次新法的修訂透露出了強烈的信息：明確法律責任，加大處罰力度。尤其在加大對違法行為的處罰力度方面取得了重大突破。
　　2．水污染防治法在處罰力度上的具體調整
　　新法在明確法律責任，加大處罰力度方面主要體現在五個方面：加大處罰力度，提高罰款幅度；增加了處罰的行為種類，減少認定違法行為的難度；處罰方式趨于多樣化，賦予環保部門更多處罰權；加入個人處罰，擴大處罰對象；強調應急預案，明確罰款數額。以下，筆者將對處罰力度的調整作詳細的說明。
　　2．1加大處罰力度，提高罰款幅度
　　原水污染防治法中涉及罰款的條款顯示罰款的錢數普遍較低，修訂后新法進一步明確規定罰款數額，大幅提高了罰款額度，比起先前由實施細則規定幅度，更具有嚴肅性。新法提高了罰款的絕對數額，罰款50萬元的規定有六條，100萬元一條。并且取消某些行為的罰款上限，對水污染事故的罰款，造成的損失越大，罰款數額越高，上不封頂。另外，法律條款中采用了倍數、比例的計算罰款的方法，如第73條，不正常使用水污染物處理設施，或者擅自拆除、閑置處理設施的，由環保部門處應繳納排污費數額1至3倍的罰款。又如如依第83條，造成一般或者較大水污染事故的，按直接損失的20％計算罰款；造成重大或者特大事故的，按直接損失的30％計算罰款。這使得處罰更具有現實意義。在違法時間長短方面，罰款也會不同。如依第74條，排污超標或者超總量排污的，由環保部門處其違規排放期間應繳納排污費數額2至5倍的罰款。不難看出，企業違法排污的時間越長，不僅其應繳排污費數額越大，其應受罰款額度也越高。2
　　罰款是法律法規最經常使用的行政處罰手段，如果罰款數額過低則容易使違法成本低，從而縱容某些企業單位知法犯法的行為，這一方面是對法律的權威性和嚴肅性的挑釁，另一方面法律的實施效果也會打折扣。新法中大幅度提高了罰款幅度，可以有效地解決違法成本低這一問題，也表明了政府對于治理水污染的態度和決心。
　　2．2增加處罰的行為種類，減少認定違法行為的難度
　　違法行為的認定是依法處罰的基礎，新法較之前，特別增加了處罰的行為種類。如第72條增設三種違法行為：未安裝自動監測設備的，未與環保部門聯網并保證監測設備正常運行的，未進行自我監測并保存原始監測記錄的。第74條增設了二種違法行為：排污超過標準，排污超過總量指標的。第75條增設了一種違法行為，私設暗管。第78條增設了一種違法行為：建設不符合國家產業政策的小型重污染項目的。第82條增設了二種違法行為：不按照規定制定水污染事故的應急方案的，事故發生后未及時啟動事故應急方案并采取應急措施的。這些違法行為的補充進一步完善了水污染防治法，減少環保人員的認定難度，同時也使得執法機關進一步認定違法行為，做到有法可依。
　　2．3加入個人處罰，擴大處罰對象
　　新法規定了三類處罰對象，分別是：發現違法行為不查處或者接到舉報后不予查處等行政不作為的環保監管人員、排污單位和排污單位內的直接責任人員。特別是對違法排污單位，新法規定不僅要處罰該單位，還要處罰該單位直接責任人，這就是所謂“雙罰制”。如第83條規定，由環境保護主管部門指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔；對造成重大或者特大水污染事故的，可以報經有批準權的人民政府批準，責令關閉；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款。
　　不論是企業單位還是個人，明確了處罰對象即明確了收費對象，政策將更加準確可行。同時，環保部門從此有權對企業內部的責任者個人處以罰款，這是值得注意的特殊之處。環境問題一直被視為是一個公共問題，受損害的一方往往是集體，作出賠償的一方也往往是集體，此次加入了對個人的罰款，有明確權利與義務的偏向。
　　2．4處罰方式趨于多樣化，賦予環保部門更多處罰權
　　新法增加了很多新的處罰方式，根據環保監管實際，賦予了環保部門對某些特殊違法行為的處罰決定權，強化了環保部門的執法手段，由將責令限期治理、停產整頓等行政強制權賦予了環保部門，并且加大了行政處罰力度，根據不同違法行為，規定了責令改正、責令停止違法行為、罰款、責令停產停業、責令關閉等措施，并可要求對相關責任人員依法給予處分。這一系列的改變都透露出一個訊號，環保部門的權利在慢慢擴大，今后在環境問題的治理方面環保部門將比過去擁有更多的發言權。
　　2．5強調應急預案，明確罰款數額
　　新增水污染事故處置，進一步強調了做好應急預案工作。第六十六條、六十七條、六十八條分別要求政府和有關部門、可能發生水污染事故的企事業單位、生產、儲藏危險化學品的企事業單位要制定應急預案，采取措施，防止可能出現的水污染事故。發生事故時,要立即啟動應急措施,并及時上報。同時，第八十二條還指出，要對不按照規定制定水污染事故的應急方案的和水污染事故發生后，未及時啟動水污染事故的應急方案，采取有關應急措施的企業事業單位處以二萬元以上十萬元以下的罰款。直接用罰款的方式明確了應急預案的重要性。
　　但是應急預案只有在災難發生之后才能在短期取得及時應對的效果，強調應急預案的完善更像是末端處理工作，從長遠來看，環保工作更應當從控制污染的源頭抓起，重視全過程，而不僅只是強調是否有完善的應急預案。
　　3．想法和建議
　　新法中透露出的眾多新概念和新思維令人欣喜不已，這說明國家已經在水污染防治上下定的決心。除了對新法中所體現出來的關于明確法律責任，加大處罰力度的具體條款的認識外，筆者對于整個《水污染防治法》還有以下三點想法和建議。
　　第一，將以日計罰作為未來的處罰方式。在新法修訂過程中許多學者提出了“以日計罰”的概念，即對于連續性違法每持續一天，或者其他違法行為每重復發生一次，均視為一個單獨的違法行為，并規定對其實施按日或者按次連續處罰。3。當然這必需依賴于完善的按日連續監測管理制度，并科學計算出每日的處罰額，但從執法效果來看，無疑是最具震懾力的處罰方式。
　　第二，公眾參與形式單一。新水法中對公眾參與的規定依然形式單一，缺乏群眾基礎，公眾態度漠然，使水污染防治工作的社會監督失去作用，更一定程度上導致了執法部門對水污染事件反應遲鈍，不能及時做出處理，同時也易造成執法過程不透明，執法混亂等，行政執法的法律效果和社會效果都會受到削弱。
　　第三，新法執法手段比較單一，沒有明確獎勵機制的內容和方式。公眾對水污染行為漠然很大程度上在于公眾是弱勢群體，且監督檢舉得不到任何補償，還容易受到打擊報復。也因為污染行為得不到及時揭露治理，違法企業易存在僥幸心理，更加劇了污染行為。從而縱容了一些水污染者和水資源破壞者的肆意妄為。筆者認為應當推行舉報有獎制度，充分調動公眾的積極性，將污染水環境行為置于公眾的監督之下，及時糾正違法行為并震懾潛在的違法分子。另外借助舉報，相關執法單位也能節省一筆監督管理費用，減少國家在防治水污染方面的支出。
　　第四，“新法”賦予了環保部門更多的權利，也對環保部門的工作提出更高的要求。處罰力度加大，監測能力也需要隨之增加，現階段我國的部分環境監察機構硬件設施并不完善將是不小的挑戰。同時，水污染防治工作需要具有專業素質的人員，環境的監測工作覆蓋范圍之廣，需要管理人員具備的專業知識之復雜，不是每個省市縣都具備了多類型人才，進一步加強環保部門的能力建設，也是貫徹落實好新法的基礎。
　　
　　可以說，新法給水污染治理領域帶來新變化。在我們倚重法律推進中國水污染治理進程的同時也必須清楚地認識到，破解中國水污染困局需要社會各界的積極參與，需要通過改變經濟增長方式等經濟領域的重大變革。這是一項涉及領域廣泛，影響深遠的工作，必將持續很長一段時期。但是我們有理由并且堅定地相信，中國的水污染問題終會有解決的一天的。