論文摘要：在我國，在長期的集權型政治體制和計劃型經濟體制的背景下，行政法失去了本身的監管政府、限制公權的意義，卻成為政府的一種管理工具。相當多的政府官員和普通民眾對行政程序法了解甚少，聽證更是一個陌生的詞匯。隨著社會民主化進程的推進，服務型政府的逐漸建立。保障公眾合法權益，依法行政、政務公開的呼聲日益高漲。行政聽證才得以慢慢產生并發展起來。在當代中國獨特的國情下，我國行政處罰法中的聽證程序有著許多舊體制的烙印。

　　論文關鍵詞 行政處罰法,聽證,體制

　　在我國，由于長期的集權型政治體制和計劃型經濟體制，行政法只是被政府作為一種管理手段來運用。相當多的政府官員和普通民眾并不知道行政程序法為何物，更不用提聽證。而隨著后來多項法律，法規的實施，行政聽證程序制度在我國得以確立。然而由于實際現實操作，制度設置和思想觀念等多方面因素的制約，使我國的行政聽證制度流于形式，甚至被某些部門所利用，粉飾太平。使得這項重要的行政程序制度在實踐無法發揮其重要作用。

　　一、我國行政處罰法中聽證程序的缺陷

　　任何權力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取當事人的意見，這是現代法制的一個重要原則。行政聽證程序就是這一原則的體現。陳述權和申辯權是當事人的重要權利，貫穿于行政決定整個過程的始終，聽證賦予當事人的進行申辯和提出意見的權利與場合。然而在我國，在長期的集權型政治體制和計劃型經濟體制的背景下，行政法失去了本身的監管政府、限制公權的意義，卻成為政府的一種管理工具。相當多的政府官員和普通民眾對行政程序法了解甚少，聽證更是一個陌生的詞匯。隨著社會民主化進程的推進，服務型政府的逐漸建立。保障公眾合法權益，依法行政、政務公開的呼聲日益高漲。行政聽證才得以慢慢產生并發展起來。在當代中國獨特的國情下，我國行政處罰法中的聽證程序有著許多舊體制的烙印。

　　(一)缺乏有效的監督機制和救濟途徑

　　正所謂：“有權利必有救濟”，公民合法權利的保障有賴于健全的監督和救濟體制的建立。而在聽證的具體程序、聽證的細節等方面，現行法律法規對此規定得相當模糊，對聽證程序監督和救濟的規定更是幾乎沒有。聽證程序對行政決定難以起到強大的監督作用，在這樣的情況下，有效的監督機制和救濟機制顯得尤為重要，但遺憾的是目前在我國有效的行政聽證的監督機制和救濟機制并沒有建立起來。　　(二)聽證筆錄案卷排他性原則沒有確立

　　聽證筆錄案卷排他性原則是指，聽證記錄應當具有約束力，行政決定必須根據聽證記錄做出的案卷做出，否則行政決定無效。

　　但是，行政處罰法關于這方面并無規定。我國《行政處罰法》僅在第42條第1款第7項規定：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。”這使得聽證筆錄對行政機關缺乏強制約束力。沒有將聽證筆錄在決定中作為唯一依據加以明確規定，使聽證筆錄的法律效力部分缺失。而行政決定必須建立在聽證筆錄的基礎上作出，這是對程序正義的基本捍衛，也是聽證程序真正發揮作用的重要前提。假如行政機關不以聽證筆錄為根據而作出的裁決，那么聽證程序只不過是一種對公眾的欺騙而已。

　　同時聽證筆錄效力的部分缺失使得聽證會缺乏公信力，從而對維護社會和諧安定有間接的負面影響。由于聽證筆錄對聽證會的法律效果不具備約束力，這意味著相對人在聽證會上的發言在法律上無任何實際意義，這將相對人在參與前已對聽證會失去信心，導致相對人往往對行政機關抱以更強烈的不信任感。一旦聽證結果不能如其所愿，即使聽證會真正做到公正公開，相對人也將先入為主，極容易產生強烈的不滿情緒，很容易以其他危險、暴力的甚至是危害社會的行為發泄其不滿情緒，對社會安定沒有任何益處。

　　(三)適用聽證程序的行政處罰范圍過窄

　　《中華人民共和國行政處罰法》第42條規定下列行政處罰，行政機關應當事人要求，應舉行聽證：對于責令停產停業、吊銷許可證、執照等能力罰有異議的。對于沒收、數額較大的罰款等財產罰有異議的。對法律、法規規定的其他行政處罰有異議的。

　　第42條規定的適用聽證的行政處罰是吊銷證照等三種處罰，這三種處罰都屬于比較重大的行政處罰;那該條文的立法本意應是對公民合法權益影響比較重大的行政處罰決定必須舉行聽證，以保障公民的權利;我們作出如此的推斷可以說是相當合理的。那么，一個奇怪的現象出現了，《行政處罰法》第42條將吊銷證照等對公民權益影響比較重大列入了聽證的范圍，但第32、33條卻將與公民權益最為密切、影響最為重大的行政處罰——人身罰排除在外;雖然條文中寫的是“可以”并不是“應當”，但就如筆者上文寫到的“等內說”，我們又怎能期待行政機關作出對自身不利的法律解釋呢?就法律處罰與制裁對公民的影響程度而言，人身罰的影響程度是最為重大的;行政聽證程序本身就是為了保障已經相對弱勢的行政相對人的合法權益而建立的一道防線;然而這防線的基礎—法條本身卻把防線最重要的部分—保障人身權利硬生生拆掉;這真是有點啼笑皆非。退一步說，即使《治安管理處罰條例》中規定了“被裁決拘留處罰的人或者他的家屬能夠找到擔保人或者按照規定交納保證金的，在申訴和訴訟期間，原裁決暫緩執行。”這個條文里面規定的一個最重要前提是擔保，無論是擔保人或是保證金;即當事人的申訴及訴訟這種救濟行為是有條件的。并不是法律賦予其本身應具有的權利。這樣的有條件的權利，行使起來的真正效力有多大本身已很值得商榷，更遑論其障礙有多大了。綜上，我們不難看出，這種排除性的條款及過窄的適用范圍是行政處罰法中聽證程序的規定中一個很明顯的缺陷。

　　二、我國行政處罰法中的聽證程序的完善

　　(一)適當擴大并且明確行政處罰聽證程序的適用范圍

　　這里提到了排除性條款，那么關鍵問題出現了，假如以確定適用范圍下限為解決辦法的話，關于行政處罰法中的關于人身罰的排除性條款的問題該如何解決呢?答案是顯而易見的。行政立法將最為嚴厲的行政拘留排除在行政聽證范圍之外，不管是基于任何的理由，無論是在理論上還是在邏輯上，都是無法成立的。行政處罰法的立法原意應是保障公民的權益。而該條文根本就與立法原意相去甚遠，這樣的條款將公民最重要的權益排除在外，即便其他處罰決定都適用聽證程序;限制人身自由的處罰決定卻與聽證無緣，聽證程序對公民的保障又能有多少呢。將行政聽證制度的適用范圍擴大到限制人身自由的行政處罰，是促進行政機關依法行政、行政公開公正、保障公民合法權益也是我國行政機關構建新型服務性政府的必然要求，是我國行政法的價值內涵的重要體現，也將是我國行政程序法的必然發展趨勢。

　　(二)確立聽證筆錄案卷排他性原則

　　聽證應堅持“案卷排他原則”，這是毋庸置疑的。因為，聽證的目的是對行政決策進行判斷與決定，通過聽證保證行政行為的公開性與公平性;而聽證筆錄是記錄整聽證過程的重要文書，其可以說代表了整個聽證過程。假如如此重要的文書卻僅僅是行政決策的依據之一，不具備終局法律效力的話，那么聽證程序決定行政決策的效果也肯定將大打折扣。

　　《行政處罰法》第42條第1款第7項規定：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。”聽證筆錄在該條文中所顯現的效力可謂是蒼白無力。雖然后來的《行政許可法》明確規定“行政機關應當根據聽證筆錄，做出行政許可決定”，但這對行政處罰法中的聽證程序仍然不具實際意義。因此，筆者認為，將《行政許可法》中的聽證筆錄排他性原則也引入至《行政處罰法》中，對保障行政處罰法中聽證程序的公正性、減低公眾對現今聽證程序的懷疑及不滿情緒有很大幫助。

　　那么，在實際運行和操作中，我們又應該使得這項重要的原則得以實施呢。

　　首先，必須以于聽證筆錄上所記載的的觀點、意見和證據為最優先。請各位注意的是，是以“所記載的.....”為最優先，這是對筆錄效力的絕對肯定，這才能使得聽證筆錄作為行政決策的唯一依據。其次，必須將聽證筆錄的內容、格式、保管要求、核實程序用立法的形式進行明確嚴格的規定。后者是前者的前提只有對聽證筆錄的各方面都進行了嚴格的規定，那么該筆錄才有足夠的公信力作為行政決策的唯一依據，這是程序正義的要求，同時也是限制行政機關權力的重要措施;退一步講，即使聽證結果不如當事人預期，由于有了嚴格規范的聽證筆錄作為依據，也能降低當事人的不滿情緒。

　　(三)建立有效的監督機制和救助途徑

　　在上文中筆者已經詳細論述了現今行政處罰法中聽證程序的各種缺陷，因此，為了完善行政聽證制度，使之真正發揮作用，非常必要的建立與之相適應的監督、救濟機制。其中最重要的就是要建立起行政聽證程序中法律責任追究機制。因為這一機制對于行政主體而言是一種監督，于相對人則是一種權利救濟。即使我們的聽證制度設計得再完美，如果沒有相對應的法律責任機制，也無法得到真正有效的實行。我國行政聽證蒼白無力的原因在于，行政主體在聽證程序的具體規定上有巨大的自由裁量權。缺乏有效的法律責任追究機制，行政聽證也不過就是一紙空文。

　　另外，我們要建立全面有效的監督機制，如以社會組織、社會輿論監督聽證行為，以立法機關、司法機關監督聽證行為等。除了完善有關立法，并通過司法機關進行有效監督外，輿論監督是一項非常有力的武器，隨著社會民主進程的發展，輿論監督在其中扮演者日益重要的角色。保障輿論自由，通過輿論形成強大的社會監督，通過人民來監督，再加上法律上的保障，這樣才能形成一個完善的行政聽證監督機制。

　　把聽證程序引入到行政處罰法中的這項舉措在當年在我國是一項重要的舉措，然而，從十幾年間的實踐來看，效果并不盡如人意。造成這種現象的原因是多方面的，有其本身立法上的缺陷，也有社會法治觀念的有待提高，而更多的往往是具體實施過程中的不足。針對這些缺陷，本文從立法技術、執法監督、社會法律觀念等幾個方面提出了一些看法，限于作者水平，還有待于今后進一步提高，希望本文能對行政聽證制度的發展有所助益。