《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)已于2011年6月30日經第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過，該法是繼行政處罰法、行政復議法、行政許可法等之后又一部規范政府共同行為的重要法律，對保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益具有積極的意義。行政強制是水行政機關有效履行水事監管職能的重要保障，因此，《行政強制法》的頒布施行對水行政執法工作影響深遠，本文擬從《行政強制法》的關于行政強制的基本規定及其對水行政執法工作實踐可能產生的影響談一點粗淺的認識。

　　一、水行政執法中的行政強制

　　《行政強制法》中所規定的行政強制包括行政強制措施和行政強制執行。行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中為了制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由或者公民、法人的財物實施暫時性控制的行為。《行政強制法》第9條規定：“行政強制措施種類：(一)限制公民人身自由;(二)查封場所、設施或者財物;(三)扣押財物;(四)凍結存款、匯款;(五)其他行政強制措施。”行政強制執行是指對于不履行行政決定的公民、法人或其他組織，行政機關自行或者申請人民法院依法強制其履行義務的行為，《行政強制法》第12條規定的強制執行的方式主要包括：(一)加處罰款或者滯納金;(二)劃撥存款、匯款;(三)拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物;(四)排除妨礙、恢復原狀;(五)代履行。

　　(一)水行政執法中的行政強制措施

　　1.先行登記保存

　　《行政處罰法》第37條第2款規定：“行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法;在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。”

　　《水行政處罰實施辦法》第28條第1款規定：“水政監察人員收集證據時，可以采取抽樣取證的方法。在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經水行政處罰機關負責人批準，可以先行登記保存。”

　　2.查封、扣押財物

　　《中華人民共和國水土保持法》第44條第2款規定：“被檢查單位或者個人拒不停止違法行為，造成嚴重水土流失的，報經水行政主管部門批準，可以查封、扣押實施違法行為的工具及施工機械、設備等。”

　　《江蘇省湖泊保護條例》第22條規定：“違反本條例規定，圍湖造地或者在湖泊保護范圍內圈圩的，由縣級以上水行政主管部門責令其停止違法行為、恢復原狀，可以處以一千元以上一萬元以下罰款;情節嚴重的，暫扣從事違法活動的機具，處以一萬元以上五萬元以下的罰款。”

　　《長江河道采砂管理條例》第18條規定：“違反本條例規定，未辦理河道采砂許可證，擅自在長江采砂的……情節嚴重的，扣押非法采砂船舶。”

　　(二)水行政執法中的行政強制執行

　　1.加處罰款或者滯納金

　　《行政處罰法》第51條第1項規定：“到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款。”

　　《中華人民共和國水法》第70條：“拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權，責令限期繳納;逾期不繳納的，從滯納之日起按日加收滯納部分千分之二的滯納金。”

　　《中華人民共和國水土保持法》第57條規定：“違反本法規定，拒不繳納水土保持補償費的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令限期繳納;逾期不繳納的，自滯納之日起按日加收滯納部分萬分之五的滯納金。”

　　《江蘇省河道管理實施辦法》第22條第2款：“屬于經濟處罰、交納占用費補償的，對逾期不交者可按每逾期1天加收應交費1‰的滯納金。”

　　2.拍賣或者依法處理查封、扣押的財物

　　《長江河道采砂管理條例》第18條：“違反本條例規定，未辦理河道采砂許可證，擅自在長江采砂的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者長江水利委員會依據職權，責令停止違法行為，沒收違法所得和非法采砂機具，并處10萬元以上30萬元以下的罰款;情節嚴重的，扣押或者沒收非法采砂船舶，并對沒收的非法采砂船舶予以拍賣，拍賣款項全部上繳財政。”

　　《長江河道采砂管理條例實施辦法》第二十三條：“ 依照《長江河道采砂管理條例》第十八條規定沒收的非法采砂船舶，應當予以拍賣;難以拍賣或者拍賣不掉的，可以就地拆卸、銷毀，在拆卸、銷毀過程中應當避免造成環境污染。”

　　3.代履行

　　《中華人民共和國水法》第65條：“在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物……由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權，責令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構筑物，恢復原狀;逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔。未經水行政主管部門或者流域管理機構同意，擅自修建水工程，或者建設橋梁、碼頭和其他攔河、跨河、臨河建筑物、構筑物，鋪設跨河管道、電纜，且防洪法未作規定的……逾期不拆除的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。”

　　《中華人民共和國防洪法》第57條：“違反本法第十五條第二款、第二十三條規定的……既不恢復原狀也不采取其他補救措施的，代為恢復原狀或者采取其他補救措施，所需費用由違法者承擔。”第58條：“違反本法第二十七條規定，未經水行政主管部門對其工程建設方案審查同意或者未按照有關水行政主管部門審查批準的位置、界限，在河道、湖泊管理范圍內從事工程設施建設活動的，責令停止違法行為，補辦審查同意或者審查批準手續;工程設施建設嚴重影響防洪的，責令限期拆除，逾期不拆除的，強行拆除，所需費用由建設單位承擔。”

　　《中華人民共和國河道管理條例》第36條：“對河道管理范圍內的阻水障礙物，按照“誰設障，誰清除”的原則，由河道主管機關提出清障計劃和實施方案，由防汛指揮部責令設障者在規定的期限內清除。逾期不清除的，由防汛指揮部組織強行清除，并由設障者負擔全部清障費用。”

　　《江蘇省水庫管理條例》第40條：“違反本條例第八條規定，未取得水工程建設規劃同意書或者農村集體經濟組織未經批準擅自修建水庫的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令其停止違法行為，限期補辦手續;逾期不補辦或者補辦未被批準的，責令限期拆除;逾期不拆除的，強行拆除，所需費用由違法者承擔。”

　　二、《行政強制法》對水行政執法的主要影響

　　(一)查封、扣押的期限受到嚴格限制

　　《行政強制法》第25條規定：“查封、扣押的期限不得超過三十日;情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律、行政法規另有規定的除外。”第27條規定：“行政機關采取查封、扣押措施后，應當及時查清事實，在本法第25條規定的期限內作出處理決定。對違法事實清楚，依法應當沒收的非法財物予以沒收;法律、行政法規規定應當銷毀的，依法銷毀;應當解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。”

　　此前，在水行政機關執行的法律法規中，對查封、扣押的期限未作出明確規定，這就意味著對于涉及查封、扣押的水行政案件來說，查封扣押的期限等同于辦案期限，有的案件辦理期限比較短可能不會對當事人產生不利影響，可有的案件情節復雜，辦理期限比較長，甚至跨越幾年才能結案，這種長期的查封、扣押會有可能會侵害當事人的合法財產權益。《行政強制法》實施后，對于一般案件，查封扣押期限不得超過30日，情況復雜的不得超過60日，并且必須在這段期限內作出處理決定，《行政強制法》對查封、扣押措施在期限上作出約束和規范的同時也間接規范了水行政機關的辦案期限，一旦水行政機關查封扣押超過法定期限，那就是程序違法，必須解除查封、扣押措施。

　　(二)法規、規章設定的行政強制將不能適用于水行政執法

　　《行政強制法》第13條規定：“行政強制執行由法律規定”，據此，《江蘇省河道管理實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)第22條第2款規定的滯納金將不再適用于水行政執法，因為，加收滯納金屬于行政強制執行的一種方式，只能由法律設定，但《實施辦法》是地方政府規章;另外《長江河道采砂管理實施辦法》(以下簡稱《管理辦法》)第23條規定的“無法拍賣的，就地拆卸、銷毀”也不再適用，《管理辦法》屬于部門規章，部門規章無權設定行政強制執行。

　　(三)加處罰款或者滯納金的金額不得超過原罰款金額

　　在水行政執法過程中，很多當事人不按期履行行政處罰決定，隨著逾期時間的延續，加處罰款或者滯納金的金額可能是原罰款金額的數倍，為了杜絕天價罰款這種不合理的現象發生，《行政強制法》第45條、46條分別從金額和時間這兩個方面對加處罰款進行了限制，即規定加處罰款或者滯納金不得超過原金錢給付義務的金額，并且規定實施加處罰款或者滯納金超過30日，經催告當事人仍不履行的，具有行政強制執行權的行政機關可以強制執行。

　　(四)水行政執法人員在緊急情況可以當場實施行政強制措施

　　此前，只有《水政監察工作章程》第16條第4項規定：“責令有違反水法規行為的單位或個人停止違反水法規的行為。必要時，可采取防止造成損害的緊急處理措施。”在水行政執法過程中，由于當事人的違法行為常常會危害河道的穩定，給人民群眾的生命安全帶來十分嚴重的危害，因此，賦予水行政執法人員這種在情況緊急時當場實施強制措施的權力是十分必要的。《行政強制法》第19條的規定對于提高行政效率和維護社會公共利益具有十分積極的意義。

　　(五)申請人民法院強制執行前要履行催告程序

　　此前，水行政主管部門對相對人作出行政處罰決定，相對人既不申請復議又不提起訴訟且拒不履行，從相對人接到法律文書之日起滿3個月后的 180天內，水行政主管部門可以隨時向人民法院申請強制執行，不需要履行催告程序。而《行政強制法》第54條規定了前置的催告程序，以后當水行政主管部門在向人民法院提起強制執行前，必須催告當事人履行義務，如果催告書送達10日后當事人仍不履行義務的，水行政機主管部門才可以向人民法院申請強制執行。

　　三、水行政執法部門應如何應對《行政強制法》

　　《行政強制法》的頒布，對于規范行政權力，促使水行政執法部門依法履行職責有著十分重要的意義，因此，各級水行政主管部門應當加強對《行政強制法》的學習和研討，領會其基本精神，以期在今后的執法中能夠更好的運用水法律法規在維護社會公共利益的同時又能保障公民、法人的合法權益。

　　(一)完善水法律、法規，規范行政強制措施

　　水法律、法規對于查封、扣押等行政強制措施規定甚少。在長江下游地區水行政執法中起著舉足輕重作用的諸如《水法》、《防洪法》等水法律僅僅規定了“責令停止違法行為”或者“責令限期改正”，嚴格意義上講，責令行為屬于具體行政行為中的行政命令，與行政強制措施不可同日而語，因為這種責令行為并不能對違法當事人的財物實施暫時性控制，將會導致水行政機關在日常的執法活動中不能有效制止當事人實施的水事違法行為，一紙責令停止違法行為通知書并不能改變什么，待執法人員離開后，當事人仍會繼續實施其違法行為。水行政執法機關缺乏有效的行政強制措施，一方面降低了執法的效率，導致執法偏軟，不利于依法行政的開展;另一方面不利于有效制止當事人的違法行為，間接的造成了當事人的損失擴大，對其權益造成了侵害。因此，立法機關應當及時對水法律法規進行修改，在法律責任一章對行政強制措施作出詳細規定，賦予水行政執法機關查封、扣押的行政權力，從而規范行政執法行為，提高執法效率，維護公民、法人和其他組織的合法權益。

　　(二)及時梳理行政強制措施，保障正確適用

　　各地各級水行政主管部門公示的行政強制措施不盡相同，既有遺漏也有濫列，甚至還有對是否屬于行政強制措施難以判定的情形。筆者建議，上級水行政主管部門應當對水行政執法涉及的行政強制措施進行梳理，將規范性文件中對法律、法規規定的行政強制措施的對象、條件、種類作擴大規定以及與《行政強制法》規定的行政強制措施實施程序或者行政強制執行程序不一致的條文進行清理，將明確屬于行政強制措施的予以公告，便于各級水行政執法部門統一規范地適用行政強制措施;各級水行政執法部門也要結合自身實際，針對行政強制措施的實施、行政強制執行等具體流程建立健全相關配套制度、使之更具備可操作性、符合實際工作的要求，確保行政強制法的各項規定真正落到實處。對于責令限期改正、責令停止違法行為是否屬于《行政強制法》規定的“其他行政強制措施”等問題，立法機關也應當及時出臺解釋予以明確，從而指導各級水行政執法部門正確適用行政強制措施，提高依法行政水平。

　　(三)加強水行政執法隊伍建設，提高執法水平

　　1.推行專業化建設，提高執法水平。各級水行政執法部門要結合當地實際對執法人員進行業務培訓，如學習與水行政執法有關的法律、水利工程建設、水資源管理、防汛等專業知識，不斷提高執法人員的專業化程度;在加強對現有人員培訓的同時也要建立人才引進機制，必須不斷地注入新鮮血液，將精通業務、有拼搏力的人才充實到水行政執法隊伍中。執法人員的專業化程度提高了，才能更加深刻的理解《行政強制法》的立法精神，才能在具體辦案過程中自覺貫徹執行《行政強制法》的內容，才能不斷提高依法行政的水平。

　　2.加強裝備建設，提高應對水平。目前，水行政執法部門裝備不夠硬，特別是很多基層部門甚至連基本的交通工具、調查取證的裝備都沒有;執法裝備水平的不足，也會造成查封、扣押等行政強制措施難以按照法定的程序開展，正所謂巧婦難為無米之炊。因此，為了嚴格貫徹落實《行政強制法》所規定的嚴格遵循行政強制程序、依法行政的精神，各級水行政主管部門應當加大對水行政執法隊伍的投資，拿出部分經費用于解決執法隊伍的執法裝備問題，使水政執法隊伍的裝備和執法水平再上一個臺階。

　　(四)加大法規宣傳力度，提高公民的守法意識

　　一部良好的法律要得到有效的實施需要兩個條件，一是能夠嚴格依法行政的執法部門，二是良好的執法環境，兩個條件缺一不可。良好的執法環境主要是指整個社會對法律的知曉以及遵守程度，即公民的守法意識。公民的守法意識不是與生俱來的，而是以執法部門的依法行政為前提的。依法行政包括嚴格依照法律程序辦事以及法規宣傳，法規宣傳不僅是依法行政的基礎性工作，更是加強水行政執法的必然要求。因此，水行政執法部門要廣泛、深入、持久地開展法律法規宣傳教育，充分利用各種媒體，采取多種行之有效的宣傳方式，將抽象的法律概念具體化，引導公民、法人和其他組織認識、了解法律法規的重要性，在遵守法律法規的同時又能運用這些法規來維護自身的合法權益。

　　四、結語

　　《行政強制法》雖然名為強制法，但該法并非如水行政執法人員所期待的那樣賦予行政機關更多的行政強制權，而是通過對行政權的約束與規范，從而在權力與權利之間尋求一個平衡點。《行政強制法》即將施行，作為水行政法人員的我們必須認真學習行政強制法，深刻領會行政強制法的精神，只有這樣，才能正確運用行政強制法賦予的行政強制執行權在有效維護公共利益和社會秩序的同時又能切實保護公民、法人和其他組織的合法權益。

　　參考文獻：

　　1、姜明安：《行政強制法設計和體現的行政法治基本原則》，《中國工商管理研究》2011年第9期。

　　2、沈建良：《江蘇首例長江非法采砂船舶沒收案淺析》，《江蘇水利》2011年第10期。