摘要：公眾參與在環境保護領域的作用日漸重要，但在中國，公眾參與的發展卻不是那么有成效。本文通過對公眾參與的理論基礎、支持和保障機制以及內在的主要元素這三方面構建其一般框架，闡述了一個合理和有效的公眾參與制度所應該具有的成分和基礎；依據這一框架，從結構上在每一部分對應的找出中國環境保護的公眾參與的不足之處，并給出相應的建議。
　　
　　關鍵詞：公眾參與，框架，理論基礎，支持機制，主要元素
　　1環境保護領域公眾參與的概念：
　　環境保護中的公眾，從狹義來講就是指參與環境保護或對環境問題有興趣的普通群眾和非政府組織。而從廣義來講是指一切與環境保護工作有關的單位、部門、組織、群體和個人。
　　公眾參與內容包括：提高公眾對環境保護機構如何調查、解決環境問題的過程和機制的認識；使公眾對擬議的過程、區域開發和公共政策有充分的了解。同時，環境保護機構積極聽取相關的公眾對資源的利用和開發、環境管理戰略方案以及各種決策的任何意見、建議和要求。
　　
　　2中國公眾參與的現狀：
　　
　　根據Arnstein對公眾參與的水平的觀點，公眾參與水平被描述成類似于梯子形狀的等級，這些等級被歸納成三類，分別為：無公眾參與，象征性公眾參與和公民決定型公眾參與。他們的區別在于，不同等級進行的是空洞的例行公事的公眾參與還是真正意義上的能夠影響決策結果的公眾參與。
　　中國目前的公眾參與的現狀是停留在第一等級和第二等級，很多時候，特別是規模比較小的項目，基本上沒有公眾參與的存在，與之相反，公民的意見往往被有關的政府機構和相關的環境部門所代表了。公眾參與能夠影響到決策的時候往往是借助于媒體的宣傳和互聯網的支援達到一種對相關方壓力的效果，進而影響決策。最近公眾參與也出現了一些新的手段，以廈門PX項目和廣州市民抗議建立垃圾場為代表，公民反映意見的形式有了多樣化的趨勢，最明顯的是集體通過游行等方式進行抗議被愈發多的使用，借以最大程度的向相關方施與壓力，但這往往是由于正常渠道缺失和無效催生的別樣的方法。
　　3環境保護領域的公眾參與的理論基礎：
　　3.1.1公共物品理論：
　　由于自然資源以及所提供的生態服務一般均具有公共物品的特性，由于非排他性和非競爭性的存在，使得容易產生搭便車或公共地悲劇的問題，空氣、水、陽光等人類生活所必需的環境要求，不能視其為取之不盡、用之不竭的自然物和“自然財產”，它是全人類的“公共物品”，任何人不能任意對其支配和損害作為公共財產，應當由代表全體公民意志的機構來予以管理，并且引入科學決策的方法和程序，只有這樣才有利于解決此類問題。
　　3.1.2環境權理論：
　　這項理論是上個世紀六十年代在西方興起，為西方環境保護事業的進行有很大的貢獻。1994年聯合國頒布的《人權與環境綱領宣言》中，將環境權定義為一項基本人權，該宣言稱全人類享有在“安全、健康、生態合理的環境”生活的權利，以及“既能滿足當代人的需求，又不妨礙后代人的發展需要”的權利。這項權利包括了七項權利子目錄。它包括兩種權利：實體上的權利和程序上的權利，如生命健康權、財產安全權、生活和工作環境舒適權，以及與之相關的如環境監督、知情、索賠以及決策權等。
　　
　　3.2中國語境下的公眾參與的理論基礎的缺失：
　　3.2.1環境權的缺失
　　在我國的法律體系中，并沒有對公民環境權的明確，也沒有獨立性、具體性的陳述，而只是對涉及環境權的某些相關的環境權利有相關的規定。要想使環境保護公眾參與制度發揮應有的作用，環境權這一基本權利的法律地位，必須要得到明確。首先在我國憲法中就應當明確規定公民環境權,以奠定公眾參與環境保護的權利基礎，權利只有在憲法上得到了明確，才會在基本法上得到進一步的規定和說明；對于環境權的內涵和外延，應由環境保護基本法進行規定，具體應界定公民環境權的主體、客體和內容，使公民環境權具有實踐性，避免公民環境權流于形式，使公眾真正可以運用環境權去參與到環境保護中來。
　　3.2.2大政府下的環境管理信托的失效
　　中國的環境保護領域的公眾參與并不是自發的自下而上的進行的，而是以政府為主導的自上而下的進行，缺乏自覺性，這樣的參與方式往往表現在公眾參與往往是在在新聞輿論的報道下由上級政府命令下級政府直到基層政府或相關的環境管理部門帶領民眾進行宣傳教育、舉行簽名活動等形式進行，這不僅不能引導民眾的積極性，甚至這些活動的決定權也是在政府手中，導致了在中國公眾參與已經沒有本質而言，只剩下一些形式上的東西。當受托人掌握了一些信托人所沒有的信息的時候，就有可能以此為基礎對信托人的利益進行損害；二是中國的政治體制的缺陷：民主化進程不夠。
　　
　　
　　4支持和保障機制：
　　公眾參與的支持和保障機制主要是指在明確了公民公眾參與的權利的基礎上，政府以及相關方應該怎樣從制度的設計上對公眾參與的有效性和合理性進行支持和保障。
　　
　　4.1法律機制：
　　公眾參與的法律機制是指公眾參與有齊全有效的法律體系對此進行保障，主要體現在立法上，不僅包括對公眾參與的權利進行規定，還應對公眾參與的實際行動和內容進行詳細具體的規定。在中國，公眾參與的相關法律機制的建設主要存在的問題包括公眾參與立法的過程和內容兩方面。
　　4.1.1在立法過程上：
　　（1）公眾參與環境立法缺乏公眾參與意識的支撐。目前，由于公眾對于參與包括環境立法在內的社會事務的興趣與日俱漸，公眾參與立法缺少了公眾參與意識的支撐。我國的公眾參與環境立法正因為沒有樹立或已經失去民眾對其的信仰而逐漸成為了一種擺設。
　　（2）公眾參與環境立法不是硬性規定，參與權未得到法律切實保障，不符合環境法風險預防的要求《環境保護法》規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，但這條規定是典型的末端治理的規定，沒有體現環境保護領域的風險控制意識和準則，因而也傾向于排除體現預防理念的公眾參與環境立法的內容。
　　（3）公眾參與環境立法缺乏程序性規定。公眾參與環境立法的前提是環境信息公開，但是我國幾乎所有有關環境立法程序的法律法規都對參與途徑的內容如聽證會、問卷等缺乏詳細具體的程序性規定導致了很多程序操作的法律效力就存在不確定性。
　　4.1.2在立法的內容上：
　　環境保護的公眾參與立法應包括保證公民具有環境知情權、決策權以及環境訴訟權利。
　　知情權：
　　在我國，由于缺乏環境權的相關規定，導致了知情權失去了基礎和清晰的法律地位，實踐中也常常發生行政部門以沒有法律依據為借口拒絕向公眾公開的情形；并且，立法中缺乏對政府保障公民環境知情權的責任予以明確，而我國在這方面還存在這很大的不足。《環境保護法》雖然規定了“國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公告”，但是這種規定只屬于一種原則性的規定，實踐中缺乏可操作性。
　　決策權：
　　參與環境決策權是指公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環境利益相關的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益。它是民主主義理念在環境管理活動中的延伸。公民對與維持自身生存休戚相關的環境質量的改善理應享有決策的權利，所以在諸多國家的環境法中都確立了公民參與環境管理的條款。
　　環境訴訟制度：
　　公眾的環境權益受到損害，如果想通過訴訟方式獲得救濟，目前只能依靠行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟。在起訴條件上，應將將現行立法中的起訴條件改為“與本案有直接或間接利害關系的公民、法人和其他組織”,這樣就能保護部分與環境污染并無直接關系，但卻飽受環境污染困擾的公眾。另外，我國還應重視NGO環保組織在環境訴訟中的作用，讓非政府環保組織可以以自己名義提起訴訟，更有利于公眾參與的進行。
　　
　　
　　4.2資金機制：
　　公眾參與不僅需要對公眾本身的能力和積極性進行建設，還應該要有相關的物質基礎保障其順利的進行。資金機制是指有相對比較固定的相關資金支持環境領域的公眾參與的一種機制，是公眾參與積極有效進行的保證。按照公眾參與的程序和過程，資金機制內容主要包括資金的來源、資金的用途等。
　　4.2.1資金的來源。
　　資金機制的建立有兩個來源，一是政府的專項資金，二是社會上的自組織力量。目前還沒相關的法律規定政府或環保部門必須相關的公眾參與提供相應的資金的支持，這是欠缺的。政府作為受托人（國家）的代理人，代表人民管理社會事務，而公眾參與則是一定程度上的對其管理水平和管理效果的一種監督和參與，政府理應為公眾提供一定的參與費用，用以確保公眾參與的順利進行，其實質也相當于用自己的錢辦自己的事。而作為公眾參與的一個重要的代表，社會NGO往往面臨著資金不足的困難，也極大的限制了NGO的活動。社會自組織力量對公眾參與的資金支持不足是有幾個原因的，一是和公眾參與的效果不佳是相輔相成互成因果的，而是相關的意識還比較欠缺。
　　4.2.2資金的用途
　　在資金機制中，資金的使用的宗旨是充分培養公眾參與的力量，保障公眾參與的能力和公眾參與的順利進行。具體主要有下列內容:
　　1用于環境保護的公眾參與的宣傳教育，提高公眾參與的意識。
　　2在公眾參與的各個環節，對公眾參與所需要的硬件措施的使用，相關數據的獲取，人員的聯系和組織等一系列的費用，政府相關方應給予一定的資金支持。
　　3對積極的公眾參與的個人和組織給予一定的獎勵，用以激勵更多的人關心和實踐公眾參與。
　　4政府的相關機構和環境保護的相關部門應對社會NGO的發展給予一定的資金或物質上的，用以支持其發展，也就間接的支持了公眾參與的發展。
　　
　　
　　4.3信息機制：
　　公眾參與的有效性很大程度上是由公民所能夠得到的相關的環境信息的豐富性、有效性和可得性來決定的。公眾參與中的信息機制是指有規范的制度保證相關的環境信息的收集、傳遞、處理、儲存、利用和評估的過程和標準，以保證公民能夠便利的得到有用的、正確的、完整的和需要的信息。在我國，公眾參與的信息機制的保障嚴重不足，主要體現在以下幾個方面：
　　（1）在立法上，沒有專門的環境信息公開法律也沒有相關的環境信息公開指南和目錄導致了環境信息公開的職責不明，缺乏具體性和可操作性。在實際操作中，環境信息公開的內容不夠。環境信息的公開應該包括政府環境信息的的公開、企業環境信息的公開等。
　　（2）環境信息的太過于粗放化和缺乏實踐性。環境信息不是單純的對環境數據的公布，而是要對環境信息進行處理使之符合現實使用的需要，對公眾參與有用的信息應該是直觀的、利于理解的、豐富的，而這一點卻正是我國環境信息公開的一個缺陷。
　　（3）環境信息的傳達有效性不夠。在我國，環境信息的傳達渠道不僅少，而且比較不通暢。渠道上要盡量采取符合現實生活的更多樣話的渠道，如通告、街道傳單發放、網站、廣播和電視等，要盡可能的覆蓋更多的人群，并且要保證傳達的通暢。
　　5公眾參與的主要元素：
　　5.1公眾參與積極性
　　公眾參與的積極性體現在公民是否主動去了解環境事件本身以及主動的參與環境事件的決策過程中去。公眾對于相關的環境問題，往往缺乏積極性。如2007年廈門市民對PX項目的抗議和反對以及2010年廣州市民對在市區建立垃圾處理廠這一決策的抗議，但整體而言，這類行為的數目還比較少，并且是只是在大城市里涉及到了比較大的環境決策才會出現，而對于數量眾多的影響范圍相對較小的環境決策則還是嚴重缺乏公眾參與。
　　
　　5.2公眾參與能力
　　公眾的參與能力主要體現在公眾對相關的公眾參與的制度、程序、方法等的了解；公眾對相應的環境專業知識的了解程度；公眾充分合理表達自己意愿的能力等。中國的公眾參與能力不高體現在：民眾對基本的環境常識的不清楚，想參與其中卻不知如何入手以及參與過程中并沒有發揮到應有的作用。更重要的是環境保護的相關部門應該積極有效的對公眾參與本身的有關內容進行長期的宣傳，是公眾參與的觀念深入人心和讓公眾明確公眾參與是他們的一項基本權利并從實際的公眾參與的行動中提高公眾參與的水平。
　　
　　5.3公眾參與有效性
　　所謂公眾參與的有效性不足是指有了公眾參與的過程但達不到參與的目標和效果。公眾所起的作用是形成一種國民情緒的壓力推動事件的發展，缺乏引起事件發生重大變革的力量。實施上在中國公眾參與的有效性低的本質在于現行的政治體制下公民享有的決策權還很小，或者甚至不在決策的主體和考慮范圍之內。并且政府的相關機構和環境保護部門設立規范的程序、合理的指標對每一次的公眾參與的效果進行說明和評估，并明確過程中的不足和缺陷，并接受監督，用于下一次的改進。
　　5.4公眾參與的方式
　　公眾參與的形式主要有兩種，一種是基于會議的公眾參與法，另一種是非會議方法，在中國，公眾參與多采用第一種方法。《中華人民共和國環境影響評價法》規定：專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃應當在該規劃草案報送審批前舉行論證會、聽證會或者采取其他形式征求有關單位專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。事實上，公眾在參與過程中的形式比較單一，比較被動，往往通過新聞媒體了解事件的進展，傾聽專家的的觀點以及通過網絡進行討論是其參與的主要渠道，除此之外，別的渠道比如座談會、聽證會、論證會、公眾建議表以及監督并檢舉、控告環境污染事件等渠道則比較少得到運用。
　　
　　5.5公民意見的處理
　　公民意見的處理是指公眾參與中的公民意見從公民端傳達至決策端的過程及效果。其中包括兩個方面，一是公眾的意見在傳達的過程中是否被扭曲和過濾，二是在公眾的意見到達決策層后是否會在決策中占據如何的比重。
　　
　　
　　6結論：
　　在中國，公眾參與由于內在理論中的環境權的缺失和大政府下的環境管理信托的失效，導致了公眾參與的內在理論支持系統的不完整，而這也正是一個制度的最基本的組成部分。內在的失去根基自然帶來了外在組成的不嚴謹和不完整，當然，公眾參與的主要元素的缺失和發育不全還有別的原因，如社會發展的不足和支持機制的缺失等。公民的環境權的或得和大政府下的環境管理的失效在短時間內是難以有明顯改進的，是和整個社會的發展水平有密切聯系的，在內在理論的缺失無法短時間改進的前提下，改進公眾參與的水平也就只能更多的投入于構建良好的支持機制和完善公眾參與的主要元素這兩項主要工作了。
　　
　　
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