摘要：近年來，為了促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、平穩(wěn)的發(fā)展，政府加大對基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資力度，使得我國工程建設(shè)投資領(lǐng)域中，政府投資項目的份額逐漸增大，地位也日益重要。然而，我國政府投資項目施工合同的管理模式未能及時地做出改革，本文從我國政府投資項目施工合同管理的現(xiàn)狀和問題入手，通過問題的分析，對完善政府投資項目施工合同的審查管理提出一系列改革措施。

　　關(guān)鍵詞：政府投資,施工合同,審查

　　1.前言

　　在我國的工程建設(shè)投資領(lǐng)域，政府投資項目一直占有重要的地位和較大的份額比例，各類政府主導(dǎo)的固定資產(chǎn)投資是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長的主要方式，近年來各地政府都加大投資推動地方建設(shè)。資產(chǎn)實體的形成主要是通過施工過程來實現(xiàn)的，因此，有關(guān)政府投資項目施工合同的管理必然成為控制項目目標(biāo)完整實現(xiàn)的一種重要手段。對于政府投資項目的施工合同，我國目前還沒有形成一套完整的審查制度，正是因為審查和管理制度的不完善導(dǎo)致政府投資的經(jīng)濟(jì)效益低下。當(dāng)前，改革現(xiàn)有的政府投資項目施工合同的審查和管理模式已經(jīng)勢在必行，通過改革保證合同雙方的合法利益，保證項目的順利完工，保證政府投資的經(jīng)濟(jì)效益。

　　2.我國政府投資項目施工合同管理的現(xiàn)狀與問題

　　2.1政府投資項目施工合同管理的現(xiàn)狀

　　政府投資項目通常指的是以各級政府財政資金、各項政府性專項資金、政府統(tǒng)一借貸的資金和國有授權(quán)投資單位自有資金為資金主要來源的、以政府及其各部門為投資主體的建設(shè)項目，主要發(fā)生在基礎(chǔ)性和公益性領(lǐng)域。從目前政府投資項目合同管理的情況來看，施工合同管理還未受到重視，政府合同意識淡薄，缺乏規(guī)范的管理模式和有效的管理手段，對合同簽訂的管理以及后期合同執(zhí)行的跟蹤管理也存在一些問題。最后導(dǎo)致很多政府投資項目效率低下、嚴(yán)重的浪費(fèi)和無效率，甚至還出現(xiàn)政府濫用職權(quán)、徇私舞弊等現(xiàn)象。

　　2.2政府投資項目施工合同管理存在的問題

　　2.2.1合同管理意識淡薄，合同條款形同虛設(shè)

　　在政府投資項目中，從業(yè)人員普遍缺乏法律意識，對合同管理認(rèn)識不全，對政府投資項目和一般項目之間的關(guān)系不清楚，無法根據(jù)政府投資項目的特殊性依法進(jìn)行有效的同管理。我國沒有制定專門的政府投資項目的合同文本，通常情況下，政府投資項目的施工合同是參照一般私人投資項目的施工合同文本擬定的。眾所周知，政府投資項目和一般私人投資項目存在著根本性的區(qū)別，例如目標(biāo)定位和參與者的不同，因此政府投資項目的施工合同應(yīng)該在一般施工合同文本的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府投資項目的特殊性，更改或增設(shè)相應(yīng)條款。

　　在簽訂施工合同后，合同雙方并不按照合同規(guī)定的條款來處理施工中遇到的問題，而是通過一些非正常關(guān)系和渠道解決這類問題，出現(xiàn)這類情況的根源還是合同雙方缺乏合同管理的意識。施工合同原則上是發(fā)承包雙方進(jìn)行工程建設(shè)施工和管理的主要依據(jù)，事實上施工企業(yè)只是通過這一紙合約獲得施工任務(wù)，并不按照合同中雙方約定的條款來執(zhí)行，合同條款形同虛設(shè)。政府方面由于缺乏相關(guān)專業(yè)的技術(shù)人員，很多情況下也都是按照非正常程序來解決施工中遇到的問題，施工合同完全失去了約束功能。

　　2.2.2缺乏有效的審查管理機(jī)制，管理混亂

　　在美國等西方發(fā)達(dá)國家，對于政府投資項目，會設(shè)有專門的政府機(jī)構(gòu)或是專門技術(shù)人員來管理施工合同，這些技術(shù)人員隸屬于政府部門，從政府角度對施工合同進(jìn)行審查和管理，從合同的簽訂到合同的執(zhí)行再到工程的變更和結(jié)算都實行嚴(yán)格的監(jiān)管制度。在我國，沒有設(shè)立一個獨(dú)立的政府部門管理施工合同，而是通過各個政府職能部門進(jìn)行聯(lián)合審查，如財政部門、審計部門、建設(shè)行政主管部門等，他們都從各自的監(jiān)管角度在不同階段介入，對項目施工合同進(jìn)行審查和管理，正由于各自關(guān)注的角度不同，缺乏相互的溝通，往往導(dǎo)致合同的審查出現(xiàn)很多問題。各部門都是合同的審查主體，又由于建設(shè)工程施工合同涉及的法律法規(guī)多而復(fù)雜，審查人員專業(yè)基礎(chǔ)和背景不同，全面審查就變得十分困難。各部門之間有沒有明確的職責(zé)界定和審查標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致管理混亂。

　　2.2.3合同文字、條款不嚴(yán)謹(jǐn)，合同變更性大，缺乏動態(tài)管理

　　很多情況下，政府投資項目的施工合同已經(jīng)演變成一種形式，更有一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)盲目追求政績忽略合同的經(jīng)濟(jì)性，導(dǎo)致施工合同簽訂時合同文字、條款不嚴(yán)謹(jǐn)，這種不嚴(yán)謹(jǐn)容易讓人產(chǎn)生歧義和誤解，導(dǎo)致合同難以履行和引發(fā)爭議，在合同執(zhí)行過程中合同當(dāng)事人更有可能伺機(jī)利用合同中的漏洞來謀取好處，造成不必要的損失。正是由于施工合同的不嚴(yán)謹(jǐn)和不全面，導(dǎo)致合同在履行過程中經(jīng)常出現(xiàn)工程變更和現(xiàn)場簽證，完全喪失了合同的約束功能。合同變更指有效成立的合同在尚未履行或未履行完畢之前，由于一定法律事實的出現(xiàn)而使合同內(nèi)容發(fā)生改變。在合同實施過程中，合同變更是不可避免的，合同變更的目的是通過對原合同的修改，使合同更具針對性，更切實可行，對于合同的變更，合同管理必須要做出及時的調(diào)整，施工合同的審查和管理應(yīng)隨著變更的發(fā)生實行動態(tài)管理。

　　3.我國政府投資項目施工合同的審查改革

　　3.1明確政府投資項目的范圍，根據(jù)現(xiàn)有實踐模式進(jìn)行調(diào)整

　　進(jìn)行政府投資項目施工合同的審查改革，首先第一步要明確政府投資項目的范圍。政府投資項目通常指的是以各級政府財政資金、各項政府性專項資金、政府統(tǒng)一借貸的資金和國有授權(quán)投資單位自有資金為資金主要來源的、以政府及其各部門為投資主體的建設(shè)項目。這種方式的劃分僅只考慮了資金的初始性質(zhì)或來源渠道，而事實上政府投資項目的范圍不僅僅局限于此，采取其他籌資渠道或建設(shè)方式的、最終產(chǎn)權(quán)歸國家所有的重點基礎(chǔ)設(shè)施或社會公共工程項目也應(yīng)屬于政府投資項目，其施工合同也應(yīng)納入政府投資項目施工合同管理的范疇。

　　由于政府財力限制，政府通過其他方式引入資金加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，產(chǎn)生了各種融資模式。例如BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)模式，主要用于大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施，特許期限結(jié)束時，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。近年來為加快保障房建設(shè)，又創(chuàng)新引進(jìn)了IBR(投資-建設(shè)-回報)等項目投資法人方式。這些模式引入的投資主體有民企、私企、股份公司等等，表面上不再是政府投資，但最終通過讓渡項目經(jīng)營權(quán)、回購、贖回等方式，買單的仍是公共財政資金。因此，這些也應(yīng)列入政府投資項目范疇。

　　3.2建立政府投資項目施工合同聯(lián)合審查制度

　　針對政府投資項目的合同管理，很多涉及到項目監(jiān)督管理的政府職能部門，財政部門、審計部門、建設(shè)行政主管部門、建設(shè)單位等都從各自的監(jiān)管角度制定了相應(yīng)的制度和辦法，對施工合同的審查都是從本部門的角度出發(fā)對施工合同進(jìn)行審查和管理。各個部門對項目施工合同的審查很嚴(yán)格，但由于立場不同，各個部門分工不明確，相互之缺乏有效的溝通與合作，忽略了施工合同審查的整體性，因此有必要建立一種聯(lián)合審查制度，建立統(tǒng)一的合同審查平臺、統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的獎懲機(jī)制，明確各部門的審查職責(zé)，對施工合同進(jìn)行有效的審查和管理。根據(jù)施工合同的性質(zhì)及涉以及政府部門的職能分工，建立各部門聯(lián)合審查制度。明確各部門、各單位審查的條款內(nèi)容和審查標(biāo)準(zhǔn)，各自負(fù)責(zé)，分工協(xié)作，發(fā)揮各自的專長，提高審查效率。

　　3.3政府投資項目施工合同的審查要點

　　政府投資項目一般都是通過公開招投標(biāo)方式來確定施工企業(yè)，施工合同文本是招標(biāo)文件的一個重要組成部分，當(dāng)前施工合同文本是采用招標(biāo)文件示范文本及施工合同示范文本。施工合同示范文本包括協(xié)議書、通用條款、專用條款三個部分，采用BOT、IBR等模式發(fā)包的項目，其施工合同可能采用的是非示范文本或在示范文本的基礎(chǔ)上做了較大的修改補(bǔ)充。

　　3.3.1協(xié)議書方面的審查要點

　　協(xié)議書部分內(nèi)容看似簡單，但它是合同組成的第一要件，發(fā)生合同爭議時解釋順序第一，在合同審查時應(yīng)給予特別的重視。在審查協(xié)議書時，首先要審查工程概況中工程內(nèi)容是否完整，是否與招標(biāo)工程量清單和圖紙設(shè)計范圍一致，避免由于約定不完整導(dǎo)致的糾紛;其次，組成合同的文件內(nèi)容是否有額外增加的部分，是否約定有解釋順序;最后，審查合同的生效條款是否符合合同法中關(guān)于建設(shè)工程合同的規(guī)定，訂立的時間是否超過招投標(biāo)法規(guī)定的發(fā)出中標(biāo)通知書之后的期限。

　　3.3.2通用條款部分審查要點

　　通用條款是根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定及建設(shè)工程施工的需要訂立，通用于建設(shè)工程施工的條款。在審查施工合同時常常容易忽略對通用條款的審查，這就帶來了很大隱患。只有在了解通用條款規(guī)定的前提下，才能將其不明確或與本工程實際情況不符的條款在專用條款中細(xì)化、取消或做其他表述。審查通用條款時，首先，要充分理解合同價款、追加合同價款等與合同結(jié)算有關(guān)的概念，避免混用概念造成的合同爭議;其次，要準(zhǔn)確理解通用條款關(guān)于合同各項時間的概念內(nèi)涵與計算方法;第三，通用條款中涉及合同價款或費(fèi)用的條款有很多，應(yīng)根據(jù)項目特點選擇使用;最后，重點審查通用條款中關(guān)于發(fā)包人責(zé)任、義務(wù)方面規(guī)定的條款。

　　3.3.3專用條款部分的審查要點

　　專用條款是發(fā)包人與承包人根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定，結(jié)合具體工程實際，經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致意見的條款，是對通用條款的具體化、補(bǔ)充或修改，要對專用條款進(jìn)行審查，必然要在對通用條款的內(nèi)容和項目的實際情況有充分了解的基礎(chǔ)上才能理解。首先要明確合同組成文件及解釋順序，必須與協(xié)議書中保持一致;其次，審查適用的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工程師的職權(quán)以及發(fā)包人和承包人的工作;第三，審查合同價款、質(zhì)量、工期的確定。審查工程量的計量、綜合單價的組價、調(diào)整方式和依據(jù)、變更簽證的處理等是否與招標(biāo)文件規(guī)定一致;最后，審查相關(guān)違約條款，合同中約定的違約責(zé)任的處罰以及在合同條款里約定的違約情形，承擔(dān)或減免違約責(zé)任的條件、方式、時間等相關(guān)規(guī)定。

　　3.3.4 BOTIBR施工合同的審查要點

　　BOTIBR施工合同除了上述一般工程施工合同審查關(guān)注的內(nèi)容外，重點在于項目建設(shè)資金的籌集和歸還以及項目計價原則。因此對于這類項目的施工合同的審查必須要注重投融資情況的監(jiān)管。政府引進(jìn)社會資金不等于項目的性質(zhì)和最終權(quán)益的歸屬發(fā)生了改變，在投融資人確定償還條件的同時，應(yīng)對等確定其義務(wù)和政府應(yīng)有的權(quán)利;其次要注意審查施工合同的計價，由于投資的項目法人可能是民企、私企，政府投資項目的國有公共屬性被掩蓋，招投標(biāo)的方式有可能改變，計價模式也可能發(fā)生變化，因此重點要審查施工合同的計價。

　　4.結(jié)語

　　本文主要從我國政府投資項目施工合同管理的現(xiàn)狀入手，分析了我國目前在施工合同管理中存在的一系列問題及其產(chǎn)生的原因，并以問題為切入點，根據(jù)我國政府投資項目的現(xiàn)狀和特點，提出了一系列審查改革措施。政府投資項目施工合同的審查管理，主要是針對政府投資項目施工合同管理的全過程展開全方位、全面的調(diào)查研究，探索出一條適合我國政府投資項目施工合同管理的新模式。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]夏立明，尹貽林，何紅鋒，論我國政府投資項目管理主體[ J]，天津工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2003，22( 3): 18~ 24

　　[2]吳芳，政府投資項目施工合同的審核管理，管理創(chuàng)新，2008，66~68

　　[3]楊銘，政府投資項目有效合同管理課題的研究，山西建筑，2007年1月第33卷第2期

　　[4]向強(qiáng)，我國政府投資項目合同的政府管理應(yīng)予加強(qiáng)，建筑經(jīng)濟(jì)，2004.5