新中國的城鄉規劃法律制度建設，經歷了一個從無到有、從單一到配套、從部門規章到行政法規再上升到法律的逐步完善過程。過去五十多年的城鄉規劃實踐，既取得了多方面的成績，但也有許多經驗教訓值得認真總結。當前，我國的城市化已經發展到了一個新的水平，城市數量明顯增加，小城鎮的發展加速推進。

　　《科技與法律》雜志是中華人民共和國科學技術部主管、中國科學技術法學會主辦的綜合性期刊，國內外公開發行,國內統一刊號：CN11-2922/N 國內郵發代號：自辦發行 國際標準刊號：ISSN1003-9945 。本刊立足于科技創新與法律實務的交融發展，旨在解讀政府政策信息、探討學術研究熱點、展示最新學術成果、分享司法實務經驗、展示創新發展成就，是科技創新和知識產權領域開展學術交流、實務溝通、績效展示和形象推介的重要媒體和信息平臺。

　　一、我國現行的城鄉規劃法律制度基本情況

　　改革開放以來，我國城市規劃法律體系的變革基本上是以漸進的方式推進的。在總結建國以來城鄉規劃和建設正反兩方面經驗教訓、借鑒吸收國外經驗的基礎上，全國人大常委會于1989年頒布《中華人民共和國城市規劃法》，標志著我國城市規劃法律制度建設邁上了一個新臺階。

　　(一)我國基本法律制度概況

　　我國近年的城鄉規劃基本法律制度主要包括《城市規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》和現行《城鄉規劃法》中規定的各種運作制度。主要是：

　　1、城市規劃制定制度。

　　城市規劃的制定制度主要是指如何編制城市規劃、由誰編制，審批實施的程序等，明確了規劃的概念、內容、原則、編制主體和階段劃分。

　　2、村莊和集鎮規劃制定制度。

　　由于受基層政府規劃意識、資金和技術力量的影響，從全國范圍來看，部分村莊和集鎮建設缺乏規劃指導，村莊集鎮規劃的整體水平不高。

　　3、劃定規劃區實施統一規劃管理制度。

　　《城市規劃法》與《村莊和集鎮規劃建設管理條例》明確規定，制定城市和村莊與集鎮總體規劃時，必須根據城鄉發展建設的需要劃定規劃區，同時規定規劃區范圍內的建設布局，以及機場、水源地、重要的基礎設施、自然與文化資源、農村居民點、鄉鎮企業等都要納入統一的規劃管理。

　　(二)我國城鎮化的現狀和特點

　　我國的城鎮化于上世紀80年代開始加速，目前全國平均城鎮化水平約44%左右。主要有以下方面的特點：

　　1、經濟體制改革對城鎮化和城鄉發展的影響

　　改革開放以來，我國城市發展的動力機制發生了巨大變化，城鎮化模式由計劃經濟體制下的"自上而下型"，逐步演變為社會主義市場經濟體制下多元并行的發展格局。小城鎮的發展促使傳統的城鄉二元結構發生變化。2006年城鎮化水平達到43.9%,比2005年增長了0.9個百分點。城鎮化在促進市場拓展、推進新型工業化、解決農村富余勞動力出路等方面發揮了重大作用。

　　2、城市數量和規模迅速增加，城鎮建設量大面廣

　　1978年至2005年，全國城市總數由193個增加到661個。城市等級規模也發生了巨大變化，其中，城市人口在50萬以上的大城市從40個增加到139個，中等城市從60個增加到226個，小城市從93個發展到296個。

　　3、小城鎮發展呈現新局面，建制鎮內涵發生了本質變化

　　1978年我國僅有建制鎮2173個。這些鎮以縣城鎮和工礦城鎮為主，其經濟社會結構和小城市相似，與周圍農村的經濟社會聯系相對較弱。到2005年，建制鎮數量已達19522個，新增的建制鎮由原鄉建制發展而來，是分布廣泛的鄉村中心，并正在發展成為以農業服務、商貿旅游、工礦開發等多種產業為依托的、各具特色的新型小城鎮，成為縣域、市域經濟發展的增長點。

　　4、流動人口數量龐大，"市民化"任重道遠

　　我國目前進入城鎮務工的農民已超過1億人。由于戶籍和土地制度等原因，農民工多數處于流動狀態，即戶口在農村，工作生活在城鎮，農忙短期返鄉，年底回家團圓。

　　5、在城鄉規劃等政策的調控作用下，較好地實現了城鎮緊湊發展

　　我國城鄉規劃工作立足國情，合理控制城市建設用地標準，實施嚴格的城市建設用地規劃許可制度，已經形成了包括全國和省域城鎮體系規劃、城市(鎮)總體規劃、村莊和集鎮規劃、風景名勝區規劃在內的城鄉規劃體系。規劃加強了對城市建設用地的增長管理，努力提高城市建設用地的集約利用水平，控制城市建設用地低密度擴張，避免了美國等一些國家出現的城鎮低密度擴張、城市人口密度持續下降的現象。

　　6、城鎮化水平與經濟發展水平在總體上已經基本適應

　　近年來，我國經濟增長和城鎮化發展的實際速度都比較快，按照聯合國的劃分標準，我國的城鎮化水平已經接近下中等收入國家組的平均水平，與經濟發展水平在總體上基本適應。

　　二、完善我國城鄉規劃法律年度的幾點思考

　　(一)以科學發展觀統籌城鄉發展，建立統一的城鄉規劃體系

　　按照我國傳統的城鄉二元結構，城市地區是國家的工業化基地，鄉村則是為其服務的基礎，相應的行政權力架構也由此形成。"鎮"的概念被局限在極為有限的范圍內：要么是縣域行政權力中心所在地，要么是因工業建設和交通集散需要而形成的居民點，其發展與其周圍的鄉村地區缺乏內在的直接聯系。改革開放以來，高速發展的農村經濟促使原有鄉村行政管理體制發生巨大變化，大量的鄉建制改為鎮建制，這種以鎮為核心、與周圍農業地域密切結合的地域結構性變化，促使原有的城鄉二元結構出現了根本性改變。合理把握城鎮化進度，貫徹"工業反哺農業，城市支持農村"和城鄉統籌的方針，并在空間資源的配置、發展目標的協調、城鎮基礎設施向鄉村延伸等方面發揮城市對鄉村的輻射帶動作用，通過立法，建立統一的城鄉規劃體系的條件已經成熟。#p#分頁標題#e#

　　(二)規定城鄉規劃的強制性內容，保障社會和公共利益

　　針對我國城鎮化快速發展過程中的特點，城鄉規劃編制和管理的重點，應由確定開發建設項目轉變為對各類脆弱資源和公共利益的有效保護以及關鍵基礎設施的合理布局。在對綠地系統、歷史文化保護區和歷史街區、水系、道路交通、主要基礎設施和公共服務設施等內容進行嚴格界定的基礎上，實行強制性的規定，并且不得隨意修改和調整。同時，城鄉規劃應堅持以人為本的原則，以建設和諧社會為目標，維護社會公平、保障公共安全，協調好城鄉各項建設和城市公共利益之間的關系。城鄉空間布局和建設應在保證科學性與合理性的基礎上，尊重和保護居民的利益，防止大拆大建，解決好關系居民切身利益的人居環境問題，不斷提高人民群眾的生活質量。

　　(三)適應立法的階段性特點，逐步完善城鄉規劃法律制度

　　城鎮化的發展是一項長期的歷史過程。因此，城鄉規劃法律制度應與時俱進，根據不同發展階段的特點制定相應的規則。針對當前我國社會經濟體制和城鎮化發展的特點及出現的問題，現行的城鄉規劃法律制度有必要在以下方面重點加強。首先，建立統一的城鄉規劃體系應當成為立法的基本前提;其次，建立完善的公眾參與規劃制度，以適應保護公眾利益和規劃社會化發展趨勢的需要;第三，針對近年來城鄉規劃工作中出現的隨意、頻繁變更規劃的現象和由此導致的擅自擴大建設規模、濫占耕地和盲目圈地等問題，要調整規劃的編制和修訂制度，保證規劃的嚴肅性;第四，針對地方政府在規劃管理中不依據法定規劃行使行政權力的行為，要注意建立上級機關的規劃監督制約機制，并需要與對違法行為進行法律追究的制度相結合;第五，為了保證規劃的科學性和嚴肅性，規范規劃機構和個人參與城鄉規劃的行為，有必要建立規劃編制單位資質和注冊規劃師制度。

　　(四)建立協同的行政體系，保障規劃的全面實施

　　建設完善的行政體系，關鍵是應當考慮"謀、斷、行、督"相分離的原則，避免出現將權力主體、責任主體、執行主體和監督主體集于一身的狀況，使承擔參謀、決策、執行和監督職能的機構之間既有分工，又互相制約。

　　(五)提高城鄉規劃編制的科學性，引導城鎮化的健康發展

　　城鄉規劃制定制度與城鄉規劃技術法規體系要隨法律的完善進一步進行修改完善。首先，將全面建設小康社會的目標和科學發展觀、城鄉協調、可持續發展、建設和諧社會以及社會主義新農村建設等理念作為城鄉規劃體系建設的指導思想和具體行動的原則，并將這些理念具體落實到規劃控制的具體要素上;其次，要按照"政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策"的要求，改進規劃編制工作方式，提高規劃編制的質量與水平;第三，要加強規劃的審查和審批制度，健全規劃決策機制，完善決策程序。針對當前地方政府自由裁量權過大等問題，推進地方各級城鄉規劃委員會制度的建立，增強規劃師的發言權和完善決策者責任追究制度;第四，加強對城鄉規劃的行業管理和建設，嚴格管理規劃編制機構，逐步實行職業規劃師制度，更應注意對規劃機構和人員參與城鄉規劃的行為進行規范;第五，推進先進的科學技術例如地理信息系統(GIS)、全球定位系統(GPS)、遙感(RS)等新技術在城鄉規劃中的運用，提高規劃編制工作中分析研究的準確性，加強對規劃實施的動態監測;第六，建立規劃公示和聽證會等制度，加大公眾參與城鄉規劃的力度，通過強化城鄉規劃的民主性來提高城鄉規劃的科學性;第七，進一步加強和完善地方人民代表大會及其常務委員會對規劃編制、實施的監督，保證城鄉規劃的全面、有效實施。

　　三、《城鄉規劃法》的意義和實施辦法分析

　　(一)《城鄉規劃法》頒布實施的意義和作用

　　貫徹《 城鄉規劃法》的意義主要體現在三個方面：

　　一是落實科學發展觀、建設和諧社會的要求。黨的十七大報告指出："科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧"。《城鄉規劃法》規定編制和實施城鄉規劃必須遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，也就是說城鄉規劃工作必須貫徹和落實科學發展，實現協調城鄉空間合理布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展。

　　二是履行政府職責的要求。城鄉一體化發展的進程加快，迫切要求政府提供與城鄉經濟社會發展相適應的社會公共需要，如城市空間布局、道路、交通、環境保護、綠化、文化體育、教育、衛生、水、電、氣的安全供應等。

　　三是依法行政的要求。《城鄉規劃法》是在總結原《城市規劃法》和《村莊集鎮規劃建設管理條例》實施經驗的基礎上，結合我國現有規劃管理實際和社會發展的需求頒布的，是城鄉規劃管理工作的法律依據，要求城鄉規劃主管部門要嚴格依法行政，限制行政自由裁量權，加強了人大、上級機關和人民群眾對規劃部門的監督，強調社會公眾充分享有城市規劃知情權、參與權和監督權，這些方面的規定，是《城鄉規劃法》的新內容和特點。

　　(二)落實《城鄉規劃法》的理念和方法創新

　　21世紀是城市的世紀，也是生態的世紀。城市生態化是歷史發展的必然選擇，生態規劃和城市規劃的結合勢在必行。落實《城鄉規劃法》重點在于理念和方法創新，其中生態學理念的培養和新的規劃方法的引入至關重要。

　　一是要深刻理解《城鄉規劃法》的立法意圖。通過以規劃為龍頭的一系列相關手段，實現城鄉統籌協調發展，是未來五到十年我國落實科學發展觀的重要領域之一。《城鄉規劃法》最具里程碑意義的是關于城市、鎮總體規劃中"禁止、限制和適宜建設的地域范圍"的內容。隨著城市化的加快和城市類型(基于功能分化)的迅速增加，城市與自然環境的矛盾日益突出。城市的擴展過程成為自然環境變為人工環境的過程，城市成為人類改造自然最為徹底的地方，城市發展對環境的負面效應也越來越得到關注。

　　二是城市規劃要強調以人為本。認真分析城市規劃的各個層次和階段，城市規劃對經濟和社會生態的關注是充分的，如傳承歷史文脈和地區文化特性，城市規劃中的歷史文化名城保護規劃和相關規劃都對此給予了充分研究和落實，并將這些理念從城市擴展到鄉鎮和村落。但城市規劃中對自然生態的關注多停留在景觀和環境保護層面，如對建筑周邊的綠化建設給予了較多關注，景觀設計中雖然強調對諸要素的考慮放在人與自然相互作用的前提下，也提出了人與自然和諧共處，但主要強調綠化的景觀效果。

　　(三)推進《城鄉規劃法》貫徹落實的具體舉措

　　《城鄉規劃法》的實施，標志著我國正打破建立在城鄉二元結構上的規劃管理制度,進入城鄉一體規劃發展新時代，也為強化城鄉規劃工作帶來了新的機遇。

　　1、高度重視城鄉規劃工作，加大規劃編制投入。市政府要加強對城鄉規劃法實施工作的領導，進一步完善城鄉規劃管理體系，加強對縣(市)、鎮、村的規劃管理網絡建設，重點要加強零、冷兩區規劃一體化建設和兩區城鄉全覆蓋工作。

　　2、加強對城鄉規劃工作的領導，科學實施城鄉規劃管理。建議市政府按照"政府組織、部門合作、專家領銜、公眾參與、科學決策、依法實施"的方針，盡快出臺貫徹落實《城鄉規劃法》的具體實施意見，不斷提高規劃管理水平。一是政府組織。城鄉規劃編制、審批與修改，市政府及市、區規劃部門要切實發揮好"龍頭"作用，組織好城鄉規劃的編制與管理工作。二是部門合作。

　　3、加大人才引進培養力度，為實施城鄉規劃提供智力保障。當前我市尤其是中心城市規劃專業人才短缺問題尤為突出，已成為規劃工作開展的制約因素。建議市政府制定加強城鄉規劃專業人才引進和培養的計劃，重點引進高層次、高水平的規劃專業人才。同時，要完善專業人才培養引進機制，改革教育培訓方式，采取聘請高層次專家學者專題講座，組織年輕人才到發達地區學習考察、掛職鍛煉，選送年輕人才到大專院校、科研機構深造等形式，提高培訓質量和層次。要強化實踐鍛煉，提倡和鼓勵專業人才到規劃工作的第一線去，到鄉鎮、農村去，切實解決好鄉鎮規劃工作"三無"卻"無機構、無人才、無經費"的突出問題。

　　四、城鄉規劃法制建設要與時俱進

　　一個公正的、不斷自我完善的城鄉規劃建設管理的法律體系，是我國城鄉健康發展的保證，也是當今中國城鄉建設的主體之一——房地產業持續健康發展的基礎。目前，中國的社會主義市場經濟理論尚待探索，法制體系也仍在建立過程之中。但無論如何，認清中國的現狀與存在的主要問題，包括對法律體系的認識和期望，是貫徹執行《城鄉規劃法》的重要前提條件。同時，城鄉規劃工作千頭萬緒，一方面，應確立規劃法制建設需要不斷完善的共識;同時，還應注意突出每個階段的發展重點，不斷推陳出新。

　　對于新頒布的《城鄉規劃法》，我們首先要認真學習，貫徹執行。要堅決遵循其中有關城鄉統籌、節約資源、保護環境、可持續發展、關注民生、提高規劃的科學性和規劃實施的依法行政和先規劃后建設等基本原則。但另一方面，要認識到這個新頒布的《城鄉規劃法》是我國進入城鄉整體規劃的初步嘗試，其中還有許多不成熟之處，需要在實踐中不斷修訂、補充、完善。有關方面應根據實際需要，適時修訂法律法規，不斷適應城鄉發展中出現的新情況和新問題。

　　中國的城鎮化發展是一個長期的歷史過程，城鄉規劃法律制度應與時俱進，根據不同發展階段的特點制定相應的規則。針對當前我國社會經濟體制和城鎮化發展的特點及出現的問題，現行的城鄉規劃法律制度仍有必要在以下方面重點加強。首先，統一城鄉規劃體系，舊區改造、新區開發、新農村建設、區域協調四位一體;其次，建立完善的公眾參與規劃制度，逐步落實公眾的知情權、參與權和監督權;第三，針對近年來城鄉規劃工作中出現的隨意、頻繁變更規劃的現象和由此導致的擅自擴大建設規模、濫占耕地和盲目圈地等問題，要調整規劃的編制和修訂制度，保證規劃的嚴肅性;第四，針對地方政府在規劃管理中不依據法定規劃行使行政權力的行為，要注意建立上級機關的規劃督察和制約機制，并需要與對違法行為進行法律追究的制度相結合;第五，為了保證規劃的科學性和嚴肅性，規范規劃機構和個人參與城鄉規劃的行為，有必要建立規劃編制單位資質和注冊規劃師制度。

　　參考文獻：

　　[1]鄭長德、鐘海燕.現代西方城市經濟理論,北京:經濟日報出版社,2007年4月第一版

　　[2]謝文蕙,鄧衛.城市經濟學,北京:清華大學出版社,1997年第一版