摘要:在我國當前城鎮(zhèn)化改革的大趨勢下，需要規(guī)制農(nóng)村土地承包關系以及促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。然而，當前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制存在諸多待完善問題，制約了城鎮(zhèn)化的進程和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的持續(xù)健康發(fā)展。為了有效規(guī)制土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，應對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進行立法，明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度，限定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。

　　關鍵詞:土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),存在不足,優(yōu)化建議

　　一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)制現(xiàn)狀

　　當前我國主要是以2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）為核心制定的一系列部門規(guī)章以及地方性法律法規(guī)作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本法律依據(jù)。2002年《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第l0條第2款對允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)僅作出了原則性規(guī)定。此外，2005年由農(nóng)業(yè)部制定發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式等具體內(nèi)容和法律效力起了補充說明作用，細化了《農(nóng)村土地承包法》中土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)部分的規(guī)定。我國2007年頒布并實施的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）在用益物權(quán)關于土地承包經(jīng)營權(quán)的部分條文對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式及其禁止性規(guī)定和土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利變動方式進行了規(guī)制，與《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定的相關內(nèi)容不無明顯不同。2008年中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出：“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”從頂層制度設計上為規(guī)制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了政策導向，是未來城鎮(zhèn)化進程中的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制定的大方向。

　　從以上不同層級的法律、部門規(guī)章和有關政策的規(guī)定可以看出，調(diào)整我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范經(jīng)歷了從簡到繁，從原則性規(guī)范到具體性規(guī)范的過程。目前，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律框架已經(jīng)初步形成，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關系、基本原則、方式、程序、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)爭議糾紛解決途徑等方面均做了相應規(guī)定，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了一定的法律依據(jù)。

　　二、現(xiàn)行規(guī)范在促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面的不足

　　（一）現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范在適用上存在沖突

　　《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》等是當前我國調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要法律法規(guī)。由于頒布時間不同、政策背景不同，造成了這些法律規(guī)范之間存在矛盾和適用上的沖突。比如，關于如何界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)，《物權(quán)法》明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)的一種，以物權(quán)的手段對土地承包經(jīng)營權(quán)進行保護。《農(nóng)村土地承包法》第37條對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給予不完全的物權(quán)保護。而《農(nóng)業(yè)法》第13條則對土地承包經(jīng)營權(quán)給予債權(quán)保護。又如：對于土地流轉(zhuǎn)的是否受限的規(guī)定，同時存在自由流轉(zhuǎn)和限制流轉(zhuǎn)兩種不同的法律條文。《農(nóng)村土地承包法》第37條第1款規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應當經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應當報發(fā)包方備案。”可以得出結(jié)論，“經(jīng)發(fā)包方同意”受發(fā)包方的限制，而“報發(fā)包方備案”則相對不加限制。而《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”此外，第34條同時規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。”都作出了自由流轉(zhuǎn)性質(zhì)的規(guī)定。

　　（二）土地流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不明確

　　我國《農(nóng)村土法承包法》中法律明文列舉的法定方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方法流轉(zhuǎn)。但是，“其他方法”究竟還有哪些，法律并未對詳細闡述。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》加以確定的流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關法律和國家政策規(guī)定方式，除此之外還規(guī)定了入股的流轉(zhuǎn)方式。但是，針對司法實踐中廣泛應用的如抵押、繼承等流轉(zhuǎn)方式，并沒有作出明確規(guī)定。土地流轉(zhuǎn)方式的不確定勢必會制約土地流轉(zhuǎn)的效率。

　　（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記公示制度有待完善

　　我國《農(nóng)村土地承包法》對土地承包經(jīng)營權(quán)的設立與流轉(zhuǎn)采用了類似于意思主義的變動模式。該法第22條規(guī)定，“承包合同自成立時生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)”。該法第23條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權(quán)。”采用了公示（登記）生效要件主義。該法第38條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)采互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，未經(jīng)登記不得對抗第三人”，可以得出其變動模式采用了公示對抗要件主義，其實質(zhì)也是意思主義原則。這些規(guī)定表現(xiàn)為對土地承包經(jīng)營權(quán)的生效要件不統(tǒng)一，易引發(fā)司法糾紛和法律沖突。

　　（四）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體地位不明確

　　我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的初始發(fā)包方是土地所有權(quán)主體，一般由集體經(jīng)濟組織代為行使其權(quán)力，國有農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)由實際使用土地的集體經(jīng)濟組織代為行使發(fā)包權(quán)利，而承包方僅限于集體組織內(nèi)部農(nóng)戶（‘四荒地’）除外。”然而，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)領域，長期以來農(nóng)民集體組織作用遭到了排斥和弱化。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府村委會實際上控制著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。其法律原因在于，我國《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地承包法》在界定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體以及農(nóng)村土地所有權(quán)主體時都較為概括。

　　三、完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法建議

　　（一）制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》

　　在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律適用方面，目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范之間存在大量適用上的沖突，立法機構(gòu)應當對對現(xiàn)有法律加以整合統(tǒng)一，建立不同層級立體的、全方位的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系。應當以《憲法》和《物權(quán)法》總括性的條文為基礎，同時在《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》中作具體規(guī)定，再輔以部門規(guī)章和地方性法法規(guī)為實施細則。首先，應當修訂土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)中有關土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)且相互沖突的內(nèi)容，這樣可以在一定程度上規(guī)制土地流轉(zhuǎn)行為，與當前的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐相符合。其次，應對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利義務主體，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關系的方式、程序、性質(zhì)、管理辦法以及權(quán)利救濟做出明確、系統(tǒng)的規(guī)定，進而制定符合國情的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》。在我國目前法律和政策已經(jīng)許可土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下，針對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的專門立法已經(jīng)不存在障礙。尤其在當前城鎮(zhèn)化改革初期，為高效利用土地資源，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已成為全國性的大趨勢，在土地流轉(zhuǎn)糾紛不可避免的現(xiàn)實情況下，制定一部以調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的特別法，可以有效規(guī)制土地流轉(zhuǎn)行為，使城鎮(zhèn)化進程得到全面的法律保障。

　　（二）明確土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式

　　我國主要以《物權(quán)法》和《土地承包法》中有關條文對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式加以確認。主要方式包括了轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等，對于實際中普遍存在的如抵押等流轉(zhuǎn)方式并未加以明確，此外對“其他方法”缺乏具體解釋。法律的缺失造成了不同地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的混亂，大量的流轉(zhuǎn)方式缺少法律依據(jù)。如土地流轉(zhuǎn)實踐中經(jīng)常運用的土地信托、土地抵押、贈與等方式。所以，關于“其他方式”的具體規(guī)定必須在《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》中加以明確。可以將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合法方式之一的附條件的抵押作為保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)的途徑。

　　（三）建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記公示制度

　　從物權(quán)法角度來看，土地承包經(jīng)營權(quán)是不動產(chǎn)物權(quán)，同時也是用益物權(quán)的一種。我國現(xiàn)行立法對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采取的是債權(quán)合意主義。這種立法原意造成了屬于重要物權(quán)變動的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏必要的公信力，造成的后果是在土地流轉(zhuǎn)過程中極易產(chǎn)生糾紛，并且缺少對善意第三人的保護。因此，需要設立專門的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記機構(gòu)來保障土地流轉(zhuǎn)登記的公示公信力。當前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的登記和管理工作應當由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府專門負責農(nóng)村土地承包的管理部門完成。在此基礎上建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建立管轄區(qū)域內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)查詢系統(tǒng)，設立以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)查詢?yōu)橹饕獌?nèi)容的“公告—查詢”制度，建立便捷的查詢系統(tǒng)。土地流轉(zhuǎn)主體可以就已登記的相關土地的承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬情況進行查詢。這樣，土地流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利可以得到更大限度的保護。

　　（四）明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體

　　土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為需要進行必要的法律規(guī)制，應當以明確的法律法規(guī)形式對農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)主體進行明晰、同時對權(quán)利主體的權(quán)利和義務予以明確，尤其村集體土地所有權(quán)主體的范圍加以限定。確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)為農(nóng)民共同所有，從而弱化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府作為農(nóng)村土地所有者的主體地位。這樣，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主管部門對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不正當干預才能從制度上加以限制。同時，應當建立農(nóng)民自治組織，統(tǒng)一集中管理農(nóng)村土地資產(chǎn)。關于農(nóng)民自治組織的成立方式，應當經(jīng)村民代表大會選舉。農(nóng)村自治組織以經(jīng)營管理集體土地為主要目標，同時對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行監(jiān)督和管理。村民自治組織獨立與村委會，不同于村委會的管理職能。當前，我國針對家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的法律法規(guī)對其作了嚴格的限制，很大程度上造成了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受限，直接阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成。綜上所述，促進土地的高效流轉(zhuǎn)需要優(yōu)化現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的規(guī)定。