摘　要：農(nóng)村土地確權(quán)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)工作。本文以重慶市武隆縣為例，分析了我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)檔案工作的現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)及存在的問(wèn)題，并提出了解決的對(duì)策。

　　關(guān)鍵詞：期刊青年時(shí)代,農(nóng)村土地確權(quán),檔案管理,土地檔案

　　1 引言

　　在城鎮(zhèn)化發(fā)展的今天，國(guó)家高度重視“三農(nóng)”等一系列問(wèn)題，尤其是與農(nóng)民生活息息相關(guān)、聯(lián)系最緊密的土地問(wèn)題。近年來(lái)隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的全面實(shí)施，農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)形式不斷增多，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式呈現(xiàn)規(guī)�；�、集約化、現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢(shì)，但是在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中卻不斷出現(xiàn)土地權(quán)屬和其他權(quán)利不清引發(fā)的糾紛，而這些糾紛很大一部分是由于與之相關(guān)的文件、檔案等不足造成的。

　　土地確權(quán)是指土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)、確定，是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地(或稱(chēng)一宗地)的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過(guò)土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核實(shí)審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書(shū)等土地登記確認(rèn)，才能得到確定和確認(rèn)。

　　檔案就其本身的證據(jù)價(jià)值和憑證價(jià)值而言，對(duì)于農(nóng)村土地確權(quán)工作有著極為重要的意義，因而，從檔案管理角度出發(fā)，解決農(nóng)村土地確權(quán)工作中存在的問(wèn)題則是本文著重探討的內(nèi)容。

　　2農(nóng)村土地確權(quán)檔案工作現(xiàn)狀—以重慶武隆為例

　　2.1重慶武隆土地確權(quán)工作現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)

　　目前，在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，土地確權(quán)工作已經(jīng)在全國(guó)各地開(kāi)展起來(lái)。伴隨著土地確權(quán)工作的開(kāi)展，土地確權(quán)檔案的管理工作也正在穩(wěn)步推進(jìn)，筆者選取了目前我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)檔案管理工作水平較高的重慶市武隆縣，以點(diǎn)入面來(lái)總結(jié)其土地確權(quán)檔案管理工作。

　　重慶武隆縣的檔案從1951年開(kāi)始形成，而1980年之后的檔案較為健全和完善。武隆縣檔案館對(duì)于土地確權(quán)檔案的收集、整理、歸檔已經(jīng)有了明確的制度規(guī)劃。

　　其土地確權(quán)檔案的類(lèi)型包括動(dòng)員大會(huì)村民簽字及按有手印的文件、土地面積確認(rèn)表、土地持有人核實(shí)表等等，它所有的文件都是在土地確權(quán)過(guò)程中行成的一系列文件及檔案。而土地確權(quán)檔案的收集和管理都是由特定的法律程序和統(tǒng)一規(guī)范的。土地確權(quán)工作是由黨委領(lǐng)導(dǎo)各地政府、檔案局檔案館、村民小組共同完成。

　　武隆縣農(nóng)村土地確權(quán)檔案形成過(guò)程中主要是經(jīng)歷了四個(gè)階段：

　　第一，由農(nóng)村和村社召開(kāi)村民小組會(huì)議，以新農(nóng)村村名小組為單位，宣布開(kāi)展土地確權(quán)活動(dòng)，參加動(dòng)員會(huì)的所有人員簽字、按手印，即代表同意并配合此活動(dòng)的開(kāi)展。

　　第二，在第二輪土地調(diào)查時(shí)根據(jù)第一次土地調(diào)查匯總土地權(quán)屬情況，給予確權(quán)頒證，并做成表，即在確認(rèn)了每家每戶(hù)有多少土地，每塊地由誰(shuí)持有等情況之后頒發(fā)土地持有證，并公示大家。在頒證之前會(huì)組織村鎮(zhèn)有關(guān)工作人員進(jìn)行入戶(hù)調(diào)查，對(duì)每一戶(hù)都要讓他們確認(rèn)到自家的土地，包括農(nóng)田及宅基地，留下書(shū)面材料，如有土地核實(shí)不正確或錯(cuò)誤的情況應(yīng)及時(shí)與村鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人取得聯(lián)系。

　　第三，檔案局審核，未通過(guò)的材料發(fā)回重做。土地確權(quán)檔案主要就有會(huì)議記錄、土地情況匯總表和入戶(hù)調(diào)查表組成。將認(rèn)證情況(土地面積、土地東南西北四個(gè)角的劃分、土地持有人、土地使用權(quán)歸誰(shuí)、土地承包人等等)形成電子檔案，并打印成紙質(zhì)版本以供接下來(lái)進(jìn)一步的第二次土地情況確認(rèn)。

　　第四，從村到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由各個(gè)村干部牽頭組織入戶(hù)核對(duì)，在上級(jí)規(guī)定的日期前完成。事后召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行工作匯報(bào)和特使情況反映。

　　在武隆縣檔案局，各個(gè)鄉(xiāng)政府將土地確權(quán)檔案移交至其檔案館。以件為單位，將一個(gè)村民小組的檔案規(guī)整到一起，按農(nóng)村和村社的順序進(jìn)行排列。其土地確權(quán)檔案有三套：原件保存在縣檔案局，副本保存在各個(gè)村鎮(zhèn)，還有一份保存在農(nóng)業(yè)委員會(huì)。農(nóng)民需要在村鎮(zhèn)或鄉(xiāng)里開(kāi)證明進(jìn)行查閱的，出具書(shū)面介紹信和身份證即可。

　　2.2我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)檔案工作存在的問(wèn)題

　　從全國(guó)范圍內(nèi)看，重慶武隆土地確權(quán)檔案工作可以說(shuō)是比較完善的，相對(duì)于重慶武隆，筆者在實(shí)地調(diào)研、文獻(xiàn)調(diào)研的基礎(chǔ)上從五個(gè)方面來(lái)總結(jié)我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)檔案工作存在的問(wèn)題。

　　(1)就保管、移交情況而言：各地的土地確權(quán)檔案保管、移交情況都具有地區(qū)差異性。關(guān)于土地確權(quán)檔案的保管情況，通常情況下，村委會(huì)會(huì)保存一份以備村民利用。但是，大多數(shù)地區(qū)并非只存有一份檔案，譬如重慶市武隆縣將土地確權(quán)檔案分三份保管，原件保存在檔案局，副本保存在各個(gè)村鎮(zhèn)，還有一份保存在農(nóng)業(yè)委員會(huì)。此外，有些地區(qū)，其檔案館存有的關(guān)于土地確權(quán)的材料并非檔案原件，而是檔案目錄，其原件有些保存在村鎮(zhèn)(包括村政府或是村委會(huì))，有些則保存在國(guó)土資源局。關(guān)于土地確權(quán)檔案移交到檔案館的情況，各地也是因時(shí)因地而有所區(qū)別的。有些地區(qū)會(huì)將其土地確權(quán)檔案移交到檔案館，有些地區(qū)則是部分(重要檔案材料)移交�？傊�，對(duì)于土地確權(quán)檔案的保管與移交，并無(wú)統(tǒng)一的政策。各地根據(jù)其現(xiàn)實(shí)情況和歷史經(jīng)驗(yàn)，制定了當(dāng)?shù)氐耐恋卮_權(quán)檔案的一些管理流程。不過(guò)，盡管各地政策不一，還是可以從中看出他們所遵循的共同的原則，即便于利用原則。

　　(2)就流程規(guī)范性而言：各地的土地確權(quán)檔案形成、保管、整理、移交等流程差異性較大�？傮w上來(lái)看，大部分地區(qū)遵循著國(guó)家頒布的有關(guān)法律法規(guī)，但在實(shí)際工作中主要依靠的是當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)工作經(jīng)驗(yàn)。流程中明顯存在的不足在于以下幾點(diǎn)：

　　第一，土地確權(quán)檔案管理隨意，有法不依。第二，確權(quán)檔案整理環(huán)節(jié)脫節(jié)，只收不整。很多地區(qū)的農(nóng)村土地確權(quán)檔案在收集回來(lái)之后往往隨意擺放，沒(méi)有經(jīng)過(guò)整理而是雜亂無(wú)章的放在架上，這樣的情況出現(xiàn)，一是由于大部分農(nóng)村對(duì)于土地檔案的不重視，二是由于相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)有待提高。第三，移交過(guò)程中基層與檔案館的工作脫節(jié)。

　　(3)就組織建設(shè)情況而言：

　　第一，專(zhuān)人專(zhuān)管：在全國(guó)范圍內(nèi)看這項(xiàng)工作尚未做到完全的專(zhuān)人專(zhuān)管，甚至相關(guān)工作人員也沒(méi)有專(zhuān)業(yè)知識(shí)。這樣的情況一是由于現(xiàn)在檔案館等事業(yè)單位的編制硬性指標(biāo)，二也是因?yàn)榇蟛糠謾n案從業(yè)人員對(duì)于土地確權(quán)這一概念的不了解、不重視。

　　第二，內(nèi)部培訓(xùn)：針對(duì)普遍檔案的收集、整理、分類(lèi)、鑒定、保管、移交、銷(xiāo)毀等一系列環(huán)節(jié)的培訓(xùn)大部分地區(qū)的檔案館還是可以做到的，但是所有地區(qū)對(duì)于土地確權(quán)檔案這一專(zhuān)門(mén)性的檔案都沒(méi)有相關(guān)培訓(xùn)，在工作中主要依據(jù)的還是國(guó)家頒布的法律法規(guī)。

　　第三，上下級(jí)指導(dǎo)：除了少數(shù)部分地區(qū)可以做到固定時(shí)間的上下級(jí)指導(dǎo)，很多地區(qū)的土地確權(quán)檔案相關(guān)工作均出現(xiàn)上下級(jí)脫節(jié)的現(xiàn)象。

　　(4)就開(kāi)發(fā)利用情況而言：對(duì)于土地確權(quán)檔案的開(kāi)發(fā)利用情況，筆者將其分成三個(gè)部分加以闡釋、說(shuō)明。一是編研情況。大部分地區(qū)受到人員素質(zhì)、資金等因素的制約，并未開(kāi)展土地確權(quán)檔案的編研工作。他們的工作仍停留在整理保管、被動(dòng)地提供利用這一層面。二是對(duì)外開(kāi)放情況。各地區(qū)基本上都遵循《土地公開(kāi)查詢(xún)辦法》，其土地確權(quán)檔案是對(duì)外公開(kāi)，可以查詢(xún)的。三是實(shí)際利用情況。土地確權(quán)檔案的實(shí)際利用領(lǐng)域主要集中在兩個(gè)方面——惠農(nóng)補(bǔ)貼和司法糾紛。近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)了一系列的惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，有些補(bǔ)貼和土地面積直接相關(guān)，只有通過(guò)土地確權(quán)檔案明確每家每戶(hù)的土地面積、土地類(lèi)型，才能有效落實(shí)這些政策，使農(nóng)民得到切實(shí)的利益。

　　3 土地確權(quán)檔案工作測(cè)評(píng)體系

　　農(nóng)村土地確權(quán)是一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷完善的過(guò)程，其隨著國(guó)家土地政策的推進(jìn)而實(shí)施，而確權(quán)檔案管理作為規(guī)范農(nóng)村土地確權(quán)流程的一個(gè)重要工具，其意義不言而喻。土地工作作為國(guó)家的基礎(chǔ)工作，其覆蓋面積之廣、人數(shù)之多都決定了它在實(shí)施過(guò)程中會(huì)受到各種因素的影響，而如何統(tǒng)一土地確權(quán)檔案工作、量化各項(xiàng)指標(biāo)是筆者認(rèn)為目前土地確權(quán)檔案工作所缺乏的，因此筆者從自身專(zhuān)業(yè)出發(fā)，系統(tǒng)地設(shè)計(jì)出了一套土地確權(quán)檔案工作測(cè)評(píng)體系。

　　測(cè)評(píng)指標(biāo)體系是現(xiàn)在廣泛運(yùn)用在各個(gè)領(lǐng)域、評(píng)價(jià)工作效率及成效的綜合性、全面性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。筆者將測(cè)評(píng)的思想運(yùn)用到農(nóng)村土地確權(quán)檔案工作中，將各項(xiàng)工作指標(biāo)化，綜合評(píng)分，形成對(duì)各個(gè)地區(qū)土地確權(quán)工作的全面評(píng)價(jià)。評(píng)估以一個(gè)地區(qū)的國(guó)土資源局(土地行政部門(mén))、檔案館(局)及村委會(huì)所屬各單位為測(cè)評(píng)對(duì)象。

　　本測(cè)評(píng)體系根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》及《土地檔案管理工作暫行規(guī)定》等規(guī)定，按照計(jì)分評(píng)審的科學(xué)方法，從制度建設(shè)、組織管理、流程管理、物理條件、信息化管理和開(kāi)發(fā)利用六個(gè)方面全面的分析某一地區(qū)的農(nóng)村土地確權(quán)檔案事業(yè)的情況，量化農(nóng)村土地確權(quán)檔案工作。每個(gè)一級(jí)指標(biāo)初始分?jǐn)?shù)為100分，按照權(quán)重系數(shù)相加，體系總分為100分，共分優(yōu)秀、良好、合格、基本合格、不合格5個(gè)等級(jí)。

　　在制度建設(shè)方面，分別從法律規(guī)范、管理制度、管理標(biāo)準(zhǔn)(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn))和應(yīng)急措施四個(gè)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)定，每一個(gè)二級(jí)指標(biāo)下面又設(shè)計(jì)有具體的三級(jí)指標(biāo)，即評(píng)判條目，每一個(gè)條目根據(jù)重要程度不同分?jǐn)?shù)不同，而對(duì)應(yīng)評(píng)判條目有相應(yīng)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)分人員根據(jù)具體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)給出得分。比如應(yīng)急措施這一二級(jí)指標(biāo)下的評(píng)判條目為：

　　(1)加強(qiáng)本檔案部門(mén)的安全保障和救災(zāi)能力，根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，結(jié)合檔案工作的實(shí)際情況，以“事前預(yù)防、事中控制、事后改進(jìn)”的基本思路制定完整的應(yīng)急預(yù)案(15分)

　　(2)在部門(mén)內(nèi)部成立災(zāi)害應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)置專(zhuān)門(mén)的辦公室(10分)

　　而對(duì)應(yīng)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)為：

　　(1)制定了完整應(yīng)急預(yù)案并公示于檔案部門(mén)的得15分;有應(yīng)急預(yù)案，但未做到完整、公示等的，扣5分;沒(méi)有制定應(yīng)急預(yù)案的，不得分

　　(2)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組并有專(zhuān)門(mén)辦公室的得10分;有領(lǐng)導(dǎo)小組，但沒(méi)有專(zhuān)門(mén)在辦公室的，扣5分;兩者都未做到的，不得分

　　建立這一測(cè)評(píng)體系，主要目的是從規(guī)范性的角度來(lái)評(píng)價(jià)這一工作，解決目前國(guó)內(nèi)各個(gè)地區(qū)在進(jìn)行土地確權(quán)檔案工作時(shí)單純依靠經(jīng)驗(yàn)、各司其道的現(xiàn)狀，尤其是對(duì)于某些地區(qū)檔案人員不具備專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、依靠“直覺(jué)”辦事的情況做以改觀。

　　通過(guò)測(cè)評(píng)，我們可以客觀的、量化的來(lái)看待某一地區(qū)的土地確權(quán)事業(yè)的發(fā)展情況，在國(guó)家高度重視土地問(wèn)題的今天，測(cè)評(píng)體系可以為各個(gè)部門(mén)的工作提供一個(gè)更為便捷、專(zhuān)業(yè)、權(quán)威的途徑來(lái)進(jìn)行工作的評(píng)估;另一方面來(lái)說(shuō)，對(duì)于單位的這一工作，通過(guò)測(cè)評(píng)體系，我們可以看到其優(yōu)秀與不足方面，對(duì)于優(yōu)秀的方面進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)積累，分享給更多的單位學(xué)習(xí)，對(duì)于不足的方面對(duì)癥下藥，花更多精力完善，這樣就可以更加合理、高效的解決農(nóng)村土地確權(quán)檔案工作中存在的問(wèn)題。