摘 要：基本公共服務(wù)均等化是社會主義現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我國基本公共服務(wù)均等化研究的現(xiàn)實背景是改革開放后持續(xù)擴大的地區(qū)發(fā)展差距;分稅制改革后，基本公共服務(wù)及其均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的目標被正式提出;黨的十 七 大 后，基本公共服務(wù)均等化研究逐漸由概念界定轉(zhuǎn)向均等化測算、均等化影響因素以及均等化實現(xiàn)路徑等領(lǐng)域。然而，由于對基本公共服務(wù)均等化缺乏全面客觀的評估，已有研究缺乏堅實的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)。后續(xù)研究需要結(jié)合相關(guān)政策文件對基本公共服務(wù)均等化進行全面客觀評價，進而強化研究之理論基礎(chǔ)，為政策制定提供更有效的理論與現(xiàn)實依據(jù)。

　　關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù);均等化;理論基礎(chǔ);政策實踐

　　黨的十九大報告指出，在全面建成小康社會時期，要統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建成人民認可的經(jīng)得起歷史檢驗的小康社會。在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，到2035年， “城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)”，從而基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。本文通過梳理基本公共服務(wù)均等化已有文獻的相關(guān)內(nèi)容，立足于 《“十三五” 推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》的新起點，探討了未來基本公共服務(wù)均等化的研究方向，試圖為基本公共服務(wù)均等化研究的后續(xù)進展奠定更好的基礎(chǔ)。

　　一、基本公共服務(wù)均等化理念的提出與發(fā)展

　　1.提出的背景：地區(qū)發(fā)展失衡

　　改革開放至 “八五”計劃末期 (1990年)，我國地區(qū)間差距總體呈現(xiàn) “先擴大、再縮小”的基本特征。例如，在1995年，東、中、西部地區(qū)生產(chǎn)總值占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為57.7%、27.2%和16%。2000-2008年，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展相對差距縮小，但是絕對差距明顯擴大。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡既是經(jīng)濟問題，又是突出的社會問題，是中國國情極其重要的特征。

　　與經(jīng)濟發(fā)展差距相比，地區(qū)間基本公共服務(wù)水平不平衡同樣不可忽視。例如，在2008年，西部地區(qū)文盲人口占15歲以上人口比重為10.4%，比東部地區(qū)高3.7個百分點;西部地區(qū)人均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費僅為東部地區(qū)的73.5%;西部地區(qū)每萬人普通高等學校在校學生數(shù)比東部地區(qū)大約低50%;西部地區(qū)每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員比東部地區(qū)少8.3人 (楊蔭凱、劉利、楊俊濤，2010)。地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡則是造成區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化差距的主要原因。

　　2.公共服務(wù)水平均等化理念的提出

　　基本公共服務(wù)均等化是在我國 “分稅制”財政體制改革過程中，隨著政府間轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善，而逐漸形成和發(fā)展的理念。“分稅制”改革提出了建立政府間轉(zhuǎn)移支付制度，因而許多學者對西方發(fā)達國家的轉(zhuǎn)移支付制度進行了分析。在分稅制改革之初，政府間轉(zhuǎn)移支付制度的直接目標是縮小地區(qū)間的財政收入差距 (孫開，1994)，但對縮小地區(qū)間財政收入差距的深層目標則存在爭論。部分學者認為，在 “效度優(yōu)先”的原則下，財政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該主要用于支持欠發(fā)達地區(qū)和老工業(yè)基地改善能源、交通和通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以強化該地區(qū)的經(jīng)濟增長基礎(chǔ) (孫方學、齊海鵬，1994);另有學者認為，財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該回歸財政的 “公共性”，即保證欠發(fā)達地區(qū)的政府有能力向轄區(qū)內(nèi)居民提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù) (孫開，1994)，因而政府間轉(zhuǎn)移支付制度也應(yīng)該以實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的公共服務(wù)水平均等化為最終目標。

　　3.公共服務(wù)水平均等化理念的界定

　　關(guān)于公共服務(wù)水平均等化的概念，中國經(jīng)濟體制改革總體設(shè)計課題組提出：公共服務(wù)水平均等化并非人均收入水平相等化，亦非完全消除地區(qū)發(fā)展的差異;相反，公共服務(wù)水平均等化應(yīng)該是，不同地區(qū)的居民均能夠享受相同的、基本的、大致均等的公共服務(wù);并且，“相同的”“基本的”和 “大致均等的”在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段具有不同的衡量標準。樓繼偉和李克平認為，不同地區(qū)政府提供公共服務(wù)能力上的差異表現(xiàn)為，不同地區(qū)的政府供給的相同的公共服務(wù)項目存在供給水平和供給質(zhì)量上的差異，甚至難以達到最低的公共服務(wù)標準，因而需要通過規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)能力上的均等化，這種均等化是基本公共服務(wù)項目范圍的均等化、各公共服務(wù)項目供給水平的均等化和公共服務(wù)供給質(zhì)量至少達到基本標準 (樓繼偉、李克平，1995)。朱玲則指出，在 “以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的政府行為導(dǎo)向下，公共財政的轉(zhuǎn)移支付功能被施加了遠超過 “保基本”職能的 “效度”目標，如經(jīng)濟增長速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動生產(chǎn)率以及人均國內(nèi)生產(chǎn)總值等，進而降低了公共財政轉(zhuǎn)移支付 “保基本”的 “公平”目標的實現(xiàn)，因此雖然有限的財政資源使得政府無法通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的公共服務(wù)供給水平的相等化，但至少可以把公共財政的 “公平”目標落腳于使全國各地具備基本公共服務(wù)供給的均等化(朱玲，1997)。

　　4.基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵的深化

　　顧名思義，“基本公共服務(wù)均等化”包含兩個要點：一是基本公共服務(wù)，二是均等化。基本公共服務(wù)是均等化 的 內(nèi) 容，均等化是基本公共服務(wù)供給的結(jié)果。就基本公共服務(wù)的范圍來說，2006年10月發(fā)布的 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確的范圍包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會治安等8個方面;2017年3月發(fā)布的 《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》明確的范圍包括基本公共教育、基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育和殘疾人基本公共服務(wù)等八大類，并細化為81個子類。對基本公共服務(wù)均等化的結(jié)果而言，“大致均等”的內(nèi)涵是，均等化并非數(shù)量上的絕對平均以及質(zhì)量上的絕對同質(zhì)，地區(qū)之間發(fā)展水平的客觀差異應(yīng)該允許基本公共服務(wù)水平在數(shù)量和質(zhì)量上的差異，但需要控制數(shù)量和質(zhì)量差異的程度 (李洺、孟春、李曉玉，2008)。需要特別強調(diào)的是，盡管此時基本公共服務(wù)均等化作為財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標已經(jīng)取得廣泛共識，政府政策亦將政府間轉(zhuǎn)移支付制度的目標明確為 “逐步實現(xiàn)地方政府基本公共服務(wù)能力的均等化”，但對于哪些公共服務(wù)項目屬于 “基本” 公共服務(wù)、怎樣的公共服務(wù)水平屬于 “基本”供給水平以及何種程度的公共服務(wù)水平屬于達到 “基本”供給質(zhì)量等問題，尚未展開深入研究。

　　5.對政策形成的影響

　　學術(shù)界的理論探討，對相關(guān)政策的制定產(chǎn)生了積極影響。財政部于2001年1月發(fā)布的 《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法 (1999)》明確提出，政府間轉(zhuǎn)移支付在過渡時期的重點就是實現(xiàn)各地財政基本公共業(yè)務(wù)能力的均等化，重點幫助財政困難地區(qū)緩解財政運行過程中的突出矛盾;2002年12月財政部發(fā)布的 《關(guān)于2002年一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》則進一步將轉(zhuǎn)移支付的目標確定為 “扭轉(zhuǎn)地區(qū)間財力差距擴大的趨勢，逐步實現(xiàn)地方政府基本公共服務(wù)能力的均等化，推進全面建設(shè)小康社會目標的實現(xiàn)”。關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)政策分析，范逢春做了詳細研究 (范逢春，2016)。2005年10月發(fā)布的 《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次明確提出了 “公共服務(wù)均等化”。2006年10月發(fā)布的 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次明確提出了 “基本公共服務(wù)均等化”，要求 “完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。此后，黨的十七大、十八大和十九大均對 “基本公共服務(wù)均等化” 做出明確闡述。自2001年以來，政策表述從 “基本公共業(yè)務(wù)能力的均等化”轉(zhuǎn)變?yōu)?“基本公共服務(wù)能力的均等化”，又轉(zhuǎn)變?yōu)?“公共服務(wù)均等化”，并最終形成 “基本公共服務(wù)均等化”，“均等化”從以政府為中心最終轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨�共服�?wù)為中心。

　　二、基本公共服務(wù)均等化的測算

　　1.單一指標法單一指標法

　　的使用又可分為以下幾個方面：(1)使用單項財政支出在財政支出中的占比衡量公共服務(wù)水平，進而使用不同地區(qū)公共服務(wù)水平的比值作為公共服務(wù)非均等化的替代分析指標，對中國不同時期地區(qū)間的非均等化特征進行定量分析 (黃雪琴、黃田園，2008); (2)使用單項服務(wù)的產(chǎn)出衡量公共服務(wù)水平，一般選擇人均數(shù)量作為替代指標，并利用不同地區(qū)公共服務(wù)水平的比值對中國不同地區(qū)間的非均等化特征及其時空演變進行定量分析 (楊蔭凱、劉利、楊俊濤，2010);(3)直接使用政策變量衡量公共服務(wù)水平，如最低工資標準、低保金額、救濟金額和老年人福利機構(gòu)數(shù)量等 (李雪萍、劉志昌，2008)。然而，在單一指標法中，替代指標的選取依據(jù)并未得到詳細說明。例如，黃雪琴和黃田園以國際貧困線和基尼系數(shù)作為依據(jù)確定財政中公共服務(wù)支出的占比要達到50%至66%區(qū)間，財政中公共服務(wù)支出占比的基尼系數(shù)應(yīng)該控制在0.2至0.3區(qū)間，其研究雖然將基本公共服務(wù)均等化與國際貧困線和基尼系數(shù)聯(lián)系起來，但并未論證國際貧困線對應(yīng)的收入為何是平均收入的50%至66% (黃雪琴、黃田園，2008)。

　　2.指標體系法

　　最近的研究則延續(xù)了郭宏寶的指標體系構(gòu)建方法 (郭宏寶，2007)，根據(jù)基本公共服務(wù)包含的具體類別構(gòu)建多層指標體系，從基礎(chǔ)層級的指標開始逐步合成為綜合評價指標，其差異主要在于：(1)不同指標體系建構(gòu)的方法不同，根據(jù)2006年10月發(fā)布的 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確基本公共服務(wù)包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會治安等八方面內(nèi)容，但實際分析中往往選擇其中的三類至六類進行指標體系構(gòu)建，區(qū)別更多在于二級指標和三級指標的差異 (郭宏寶，2008)，因而也不可能依據(jù)2017年3月發(fā)布的 《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》八大類進行指標體系設(shè)計;(2)指標標準化的計算方法不同，如功效系數(shù)法 (郭宏寶，2007)、極差法 (安體富、任強，2008)、均值法 (陳全功、程蹊，2008)、主成分分析法以及信息熵，在實際分析中使用極差法測算基本公共服務(wù)水平的方法較為普遍;(3)基本公共服務(wù)指標體系的權(quán)重確定方法不同，如陳全功和程蹊使用等權(quán)重對各指標進行合成 (陳全功、程蹊，2008)，而其他多數(shù)研究均未明確說明權(quán)重的具體確定方法，如劉成奎和王朝才 (劉成奎、王朝才，2011)以及韓增林等 (韓增林、李彬、張坤領(lǐng)，2015);(4)基本公共服務(wù)均等化程度或非均等化程度的計算方法不同，如比值法 (陳全功、程蹊，2008)、變異系數(shù)法 (安體富、任強，2008)、Theil指數(shù)法 (龔鋒、余錦亮，2015)和 Gini系數(shù)法 (劉尚希，2007a)等，其中變異系數(shù)法和 Theil指數(shù)法是應(yīng)用最為廣泛的方法。

　　三、基本公共服務(wù)均等化的影響因素

　　1.定性分析

　　有關(guān)基本公共服務(wù)均等化影響因素的研究相對較少，且主要從定性角度展開分析。以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為例，江明融認為以工業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)的非均衡發(fā)展模式形成了中國城鄉(xiāng)二元分割的結(jié)構(gòu)，政府公共服務(wù)供給偏向于城市居民，進 而 導(dǎo) 致 城 鄉(xiāng) 公 共 服 務(wù) 存 在 非 均 等 化 (江 明 融，2006)。張立榮和冷向明則認為，以 “經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展模型使得各級政府重視經(jīng)濟建設(shè)，財政支出也具有極強的生產(chǎn)性而非公共性，政府對經(jīng)濟效度的關(guān)注程度遠高于社會公平，進而導(dǎo)致區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的巨大非均等化 (張立榮、冷向明，2007)。在現(xiàn)行稅收體系下，經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)可以獲得更多稅收收入，有限的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模無法逆轉(zhuǎn)稅收收入差距不斷擴大的趨勢，公共服務(wù)非均等化的趨勢無法由現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度改善 (李晉中，2008)。需要說明的是，中國公共服務(wù)非均等化是區(qū)域非均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的表現(xiàn)形式之一，經(jīng)濟非均衡發(fā)展導(dǎo)致地方政府提供的公共服務(wù)差距較大，并反過來加劇了地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展差距。倪紅日和張亮則認為，基本公共服務(wù)由政府供給，基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀與政府對基本公共服務(wù)支持力度的差異有關(guān)，根本原因在于地方政府財政的事權(quán)和財力不匹配 (倪紅日、張亮，2012)。此外，在地方政府事權(quán)和財力不匹配的前提下，缺乏對基本公共服務(wù)投入不足的信息反饋和問責機制，使得基本公共服務(wù)非均等化持續(xù)加劇，并最終導(dǎo)致基本公共服務(wù)的財政投入不均等、供給水平不均等、供給質(zhì)量不均等以及成本負擔不均等 (黃云鵬，2010)。

　　2.經(jīng)濟計量分析

　　就定量分析而言，王磊使用 OLS分析了時間序列數(shù)據(jù)和面板數(shù)據(jù)，采用稅收返還占比、一般轉(zhuǎn)移支付占比和中央專項撥款占比對千人擁有的衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)相對規(guī)模的關(guān)系進行了實證檢驗，認為稅收返還 加 劇 了 地 區(qū) 間 公 共 服 務(wù) 不 均 等 化 程 度 (王 磊，2006)。胡 斌 和 毛 艷 華 使 用CGSS調(diào)查數(shù)據(jù)中的居民感知變量作為基本公共服務(wù)均等化的替代指標，對轉(zhuǎn)移支付類型與基本公共服務(wù)均等化間的關(guān)系進行了實證分析 (胡斌、毛艷華，2018)。對于胡斌和毛艷華的研究，其將居民對基本公共服務(wù)均等化的主觀感受類比于基本公共服務(wù)均等化程度，隱含假定了居民主觀感受與客觀現(xiàn)實間的等價關(guān)系 (胡斌、毛艷華，2018)，但這種假定的等價關(guān)系是否成立還值得探討。對公共服務(wù)均等化 (非均等化)影響因素進行定量分析的難點在于：(1)量化公共服務(wù)均等化或非均等化程度，公共服務(wù)包含諸如教育和醫(yī)療衛(wèi)生等多方面的內(nèi)容 (楊蔭凱、劉利、楊俊濤，2010)，而教育或醫(yī)療衛(wèi)生類別下更包含許多子類別，因而無法直接使用單一指標進行衡量;(2)公共服務(wù)均等化或非均等化程度具有階段性，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段具有不同的衡量標準，即便可以找到某個單一指標進行衡量，其在不同時期和地區(qū)間亦因衡量標準的差異而不具可比性;(3)公共服務(wù)非均等化是經(jīng)濟社會非均衡發(fā)展的表現(xiàn)形式之一，因而與經(jīng)濟社會發(fā)展存在多渠道聯(lián)系，甚至存在雙向因果關(guān)系，傳統(tǒng)的經(jīng)濟計量模型無法解決該問題。

　　3.統(tǒng)計與計量方法的結(jié)合為解決上述問題，部分學者首先利用指標體系方法或 PCA 方法測算了不同時期不同地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，實現(xiàn)對基本公共服務(wù)水平的綜合測算 (戚學祥，2015)。需要特別說明的是，在檢驗基本公共服務(wù)均等化水平與宏觀經(jīng)濟變量間的關(guān)系時，學者們使用地級市的基本公共服務(wù)指標測算省際基本公共服務(wù)均等化或非均等化程度。在獲得省際基本公共服務(wù)均等化或非均等化程度的定量面板數(shù)據(jù)后，學者們即可使用傳統(tǒng)經(jīng)濟計量方法對基本公共服務(wù)均等化和宏觀經(jīng)濟變量間的關(guān)系進行檢驗，如李斌等檢驗了基本公共服務(wù)均等化與城市化間的關(guān)系 (李斌、李拓、朱業(yè)，2015)，盧娟和 李 拓 檢 驗 了 基 本 公 共 服 務(wù) 均 等 化 與 經(jīng) 濟 增 長 之 間 的 關(guān) 系 (盧 娟、李 拓，2016)。總而言之，對基本公共服務(wù)非均等化的原因即基本公共服務(wù)均等化影響因素的分析，最終均以對基本公共服務(wù)均等化或非均等化程度的測算為前提。

　　四、基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑

　　1.總體思路

　　在中國的公共財政體系中，政府間轉(zhuǎn)移支付制度是基本公共服務(wù)均等化的重要實現(xiàn)手段。具有均等化效果的轉(zhuǎn)移支付措施包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村改革轉(zhuǎn)移支付以及部分具有改善公共服務(wù)水平的專項轉(zhuǎn)移支付 (金人慶，2006)。由于公共服務(wù)均等化是緩解地區(qū)不均衡發(fā)展的重要途徑，而市場不可能自發(fā)地供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，更不能自發(fā)地實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，因此必須依靠政府來實現(xiàn) (樓繼偉，2006)。然而，無論是發(fā)達經(jīng)濟體還是發(fā)展中經(jīng)濟體，稅收結(jié)構(gòu)均使得經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)獲得了更多的稅收收入。稅收收入作為激勵措施使地方政府更加注重經(jīng)濟發(fā)展，進而形成了政府間財力的縱向不均衡和橫向不均衡 (樓繼偉，2006)。作為一種稅收再分配措施，并且保證諸如環(huán)境保護等特定政策目標的實現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付制度能夠明顯縮小地區(qū)稅收收入的差距 (金人慶，2006)。然而，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，特別是省以下轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善，無法從根本上消除地區(qū)公共服務(wù)差距，因而需要以轉(zhuǎn)移支付制度改革為主，加快相關(guān) 領(lǐng) 域 的 改 革 (金 人 慶，2006)，特 別 是 要 增 強 基 層 政 府 提 供 公 共 服 務(wù) 的 能 力 (金 人 慶，2006)。

　　2.實踐模式

　　首先，從基本公共服務(wù)的均等化標準來看，馬國賢將國際經(jīng)驗總結(jié)為三種模式，分別為人均財力均等化、公共服務(wù)標準化和基本公共服務(wù)最低供應(yīng)。由于中國正處于發(fā)展階段，且人均收入水平尚未達到中等發(fā)達國家水平，因此實施基本公共服務(wù)最低供給模式是最適合中國國情的均等化模式 (馬國賢，2007)。需要特別說明的是，李洺等 (李洺、孟春、李曉玉，2008)對國際上公共服務(wù)均等化的標準和績效評價進行了較好的歸納分析。其次，從公共服務(wù)的供給主體來看，劉尚希認為基本公共服務(wù)均等化是一個長期過程，在中國各級政府財力相對不足的情況下，可以借鑒國際上較為成熟的 PPP模式，引導(dǎo)私人資本參與公共服務(wù)的供給，促進基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn) (劉尚希，2007a)。對于公共服 務(wù) 的 供 給 主體，按照合理劃分各級政府事權(quán)的原則，應(yīng)該增強縣鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)村基層政府在基本公共服務(wù)供給中的自主決策權(quán) (李曉玲，2017)，并通過 PPP模式使更多基層政府通過 “小投資”撬動 “大資本”。再次，從政府轉(zhuǎn)移支付角度來看，基于福利經(jīng)濟學和公共財政視角，可以試行政府間橫向轉(zhuǎn)移支付，逐步縮小專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，取消稅收返還，在集中整合政府財政資源的基礎(chǔ)上 (蔡春紅，2008)，實施以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體的財政轉(zhuǎn)移支付制度。特別地，對于不具備均等化作用的專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該逐步取消 (陳頌東，2008a);按照收益范圍劃分各級政府事權(quán)，重新劃分中央與地方的共享稅種和分配比例 (陳頌東，2008b)，進而以事權(quán)為基礎(chǔ)完善轉(zhuǎn)移支付制度。但賈曉俊等亦論證了專項轉(zhuǎn)移支付是促進基本公共服務(wù)均等化最有效的措施 (賈曉俊、岳希明、王怡璞，2015)。

　　此外，從基本公共服務(wù)的重要程度來看，龔金保 (2007)從劉尚希的消費均等化視角，基于需求層次理論，提出了按照最低生活保障、社會救助、再就業(yè)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會安全、基礎(chǔ)教育、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、文化體育和高等教育的順序逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的建議 (劉尚希，2007b)。張立榮和冷向明還從政府行為視角分析了基本公共服務(wù)均等化對政府行為變革的要求，政府應(yīng)該從重視經(jīng)濟效度轉(zhuǎn)向重視社會公平，從重視經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向重視公共服務(wù)，從生產(chǎn)性財政轉(zhuǎn)向公共性財政，從事后補救轉(zhuǎn)向事前發(fā)展 (張立榮、冷向明，2007)。基于此，遲福林等 (遲福林、方栓喜、匡賢明、王瑞芬、常英偉，2008)分別從社會發(fā)展階段、體制機制建設(shè)和政府能力提升等三方面，提出了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的12條建議，并成為后續(xù)研究的基礎(chǔ) (基本公共服務(wù)均等化與政府財政責任協(xié)作課題組，2008)。

　　3.配套措施

　　對于特定領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化實現(xiàn)路徑而言，學界提出的對策建議是增強財政對相關(guān)領(lǐng)域的支持力度，提高財政投入規(guī)模。首先，針對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化問題，王翠芳認為應(yīng)該在統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，增強縣鄉(xiāng)政府的財力，使更多財政資源投向農(nóng)村公共服務(wù)(王翠芳，2007);在城市化過程中，農(nóng)村留守人群的基本公共服務(wù)并未獲得足夠的財政支持，因而需要破除 “戶籍”制度以使進城務(wù)工人員及其家庭能夠獲得平等的公共服務(wù) (丁 波，2016)。其次，針對教育領(lǐng)域和體育領(lǐng)域的公共服務(wù)非均等化問題，石英華建議，在引導(dǎo)社會資本參與相關(guān)領(lǐng)域公共服務(wù)生產(chǎn)的同時，增加政府對相關(guān)領(lǐng)域公共服務(wù)的支出規(guī)模 (石英華，2007)。再次，針對環(huán)境領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化，需要完善政府間橫向生態(tài)補償機制，實施分級管理的環(huán)保責任制度 (劉子剛、劉喆、衛(wèi)文斐，2015)。

　　五、研究述評與展望

　　1.研究述評

　　第一，定量研究與政策框架并未完全契合，因而缺乏扎實的政策基礎(chǔ)。在2012年之后展開的關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的大量測算中，學界關(guān)注的基本公共服務(wù)范圍主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障三大領(lǐng)域。但實際上，在2017年 《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》發(fā)布之前，2006年發(fā)布的 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》已經(jīng)明確了基本公共服務(wù)的具體范圍，包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會治安等八大類別。因此，關(guān)于基本公共服務(wù)均等化研究，需要圍繞教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會治安等八大類別展開測算。我們注意到，盧洪友和祁毓基于生態(tài)環(huán)境類別進行了均等化測算 (盧洪友、祁 毓，2013)。整體而言，對基本公共服務(wù)均等化展開的研究應(yīng)該按照中央明確界定的范圍展開。特別地，應(yīng)該基于2017年發(fā)布的 《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中劃定的八大類別81個子類別，分別對每個類別以及對整體均進行定量測算。

　　第二，已有的研究對于基本公共服務(wù)均等化的階段性特征還不夠重視。基本公共服務(wù)均等化程度或非均等化程度的計算，依賴于基本公共服務(wù)供給水平和供給質(zhì)量的測算，并且需要明確均等化的外部參考標準。根據(jù) 《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，中國基本公共服務(wù)均等化設(shè)定了三大目標：到2020年，基本公共服務(wù)均等化與全面建成小康社會;到2035年，基本公共服務(wù)均等化與基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化;到21世紀中葉，基本公共服務(wù)均等化與建成社會主義現(xiàn)代化強國。因此，在不同的歷史發(fā)展階段，基本公共服務(wù)均等化所服務(wù)的戰(zhàn)略目標存在差異，對基本公共服務(wù)均等化的評價應(yīng)該根據(jù)中國經(jīng)濟社會發(fā)展階段的變化而逐步調(diào)整均等化的 “標準”。

　　第三，由于未能對基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀和歷史時空演進特征進行全面客觀的評估，缺乏對基本公共服務(wù)均等化程度及其變化規(guī)律性的深入認識，因此對實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)政策的制定、政策實施中存在的問題、政策實施過程中的調(diào)整思路以及政策實施的效果等都只能從主觀認識方面展開。例如，部分學者認為 “以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略使得政府忽視了公共服務(wù)的供給水平和供給質(zhì)量，但又建議各級政府加大對公共服務(wù)的投入力度，而增加公共服務(wù)投入力度本身就需要通過 “經(jīng)濟建設(shè)”擴大地區(qū)整體收入來實現(xiàn);又如，部分學者認為基本公共服務(wù)均等化就是地方政府對公共服務(wù)財政投入規(guī)模或結(jié)構(gòu)的相等化，但早在分稅制改革之初就有學者明確了，基本公共服務(wù)均等化是產(chǎn)出結(jié)果的均等化，而非財政投入的均等化，是 “基本” 公共服務(wù)均等化，而非 “全部”公共服務(wù)的均等化。我們認為，關(guān)于基本公共服務(wù)均等化展開的研究尚未取得較大進展的原因之一，就是學界未能對基本公共服務(wù)均等化定量測算達成統(tǒng)一意見，致使定性研究缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。

　　2.研究展望

　　第一，基本公共服務(wù)均等化理論基礎(chǔ)研究需進一步夯實。基于目前學界對于基本公共服務(wù)均等化的研究多以政策或政策評估研究為主，缺乏統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)，本文認為后續(xù)研究應(yīng)當從經(jīng)濟學、政治學、社會學等領(lǐng)域進一步夯實理論基礎(chǔ)，借鑒國外公共服務(wù)研究相關(guān)理論，確定基本公共服務(wù)及基本公 共 服 務(wù) 均 等 化 的 內(nèi) 涵，從理論層面論證基本公共服務(wù)的最優(yōu)提供范圍及最優(yōu)方式。

　　第二，基本公共服務(wù)均等化指標選取應(yīng)更加注重效度。對基本公共服務(wù)均等化水平進行測算，有助于黨和政府及時發(fā)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)過程中存在的問題以及問題出現(xiàn)的原因，進而對相關(guān)制度和政策進行 “精準校正”。因此，首先必須確定基本公共服務(wù)均等化測量指標。目前，基本公共服務(wù)均等化測量指標主要是政策措施指標或者借鑒國際通用衡量不平衡的指標(例如基尼系數(shù))，但是使用這些指標測量基本公共服務(wù)均等化時要么僅考慮了硬件的均等化，忽視了均等化的效果指標，要么則偏離了 “均等化”這一關(guān)鍵中心。因而在后續(xù)定量研究中，對于均等化指標的選擇上應(yīng)當更多考慮替代指標的效度。

　　第三，基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)路徑研究要緊密結(jié)合理論與實踐。已有文獻在基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)路徑的研究中主要關(guān)注轉(zhuǎn)移支付等財政投入因素和通過 PPP模式引導(dǎo)民間資本參與基本公共服務(wù)供給，總的來說，這兩種途徑都是在現(xiàn)有體制內(nèi)關(guān)注如何加大資金投入從而提高落后地區(qū)基本公共服務(wù)水平，而忽視了制度性因素的變革對于基本公共服務(wù)均等化的作用。而對于國外公共服務(wù)提供模式借鑒的研究與中國國情結(jié)合尚需進一步的探索。因此，學界在后續(xù)關(guān)于基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)路徑的研究應(yīng)當更加關(guān)注制度性因素，通過案例分析等方法，以地方基本公共服務(wù)均等化的實踐創(chuàng)新為抓手，以實踐經(jīng)驗促進基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)路徑的深入研究。

　　參考文獻

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　　我國基本公共服務(wù)均等化研究：起源、進展與述評相關(guān)論文期刊你還可以了解：《《中國特色社會主義研究》核心期刊核心論文發(fā)表》