畜禽養(yǎng)殖排污許可制度同環(huán)境影響各種建設(shè)開發(fā)行為許可制度一樣，都是環(huán)境許可制度的內(nèi)容之一，在環(huán)境保護領(lǐng)域起到了事前預(yù)防的重要功能與作用。是國家生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)依公民、法人或其他組織申請，經(jīng)依法審查通過，準許其從事環(huán)境影響或自然資源利用等活動的行為[3]。但我國畜禽養(yǎng)殖行業(yè)污染防治工作起步較晚，且畜禽養(yǎng)殖品類繁多，污染物產(chǎn)生量巨大，在相關(guān)從業(yè)人員整體文化水平薄弱，環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)相對不夠完善的情形下，畜禽養(yǎng)殖排污許可證在我國的申請與核發(fā)工作開展面臨諸多困難。而瑞典自 1969 年頒布其國內(nèi)第一部 《環(huán)境保護法》以來，建立了以環(huán)境許可制度為核心，以環(huán)境法庭主管環(huán)境事務(wù)，并取代原有水法庭和環(huán)境許可審批委員會的審批職能的環(huán)境保護事前預(yù)防機制，對環(huán)境污染損害的事前預(yù)防成為了瑞典國內(nèi)污染防治的重要原則之一[4]。其畜禽養(yǎng)殖許可制度即指，養(yǎng)殖許可證申請人提交環(huán)境影響報告，承擔(dān)養(yǎng)殖業(yè)務(wù)造成的相關(guān)環(huán)境不利影響的舉證責(zé)任，許可證審核機構(gòu)據(jù)此為依據(jù)，并根據(jù)畜禽養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)最佳可行技術(shù)為標準發(fā)放相關(guān)許可證的制度。我國幅員遼闊，畜禽養(yǎng)殖業(yè)監(jiān)管難度比瑞典要復(fù)雜得多，也困難得多。瑞典的國情雖然同我國有很大差別，但針對規(guī)模化、采取達標排污方式處理污染物的畜禽養(yǎng)殖單位，其排污許可證的申請我國則可以借鑒瑞典的制度設(shè)計，完善我國規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖的排污許可制度。

　　1 瑞典畜禽養(yǎng)殖許可制度概述

　　1. 1 瑞典畜禽養(yǎng)殖許可制度基本框架 1969 年瑞典第一部 《環(huán)境保護法》頒布，同《環(huán)境保護法令》等環(huán)境保護領(lǐng)域的其他相關(guān)法律共同將其國內(nèi)的環(huán)境影響活動分為 7 類 214 種，又按對環(huán)境影響大小分為 A、B、C 三類[5]，初步建立了瑞典環(huán)境許可制度。1971 年 《水法》成立水資源環(huán)境糾紛專門審理法庭，并同環(huán)境保護許可委員會共同審理許可證的發(fā)放。但許可證發(fā)放機構(gòu)的職能劃分不清，環(huán)境保護許可委員會有時甚至負責(zé)了一些原本應(yīng)由水法庭審理的許可證環(huán)境上訴案件，挑戰(zhàn)了水法庭的權(quán)威。1999 年 1 月 1 日瑞典正式頒布了 《環(huán)境法典》，融合了原 《環(huán)境保護法》 《水法》等 15 部環(huán)境保護單行法律在內(nèi)的成文法典，并建立環(huán)境法庭取代了原先的水法庭，環(huán)境保護許可委員會的許可證審批職能也劃歸環(huán)境法庭。獨立的環(huán)境司法體系建立后，前述 A 類活動必須向環(huán)境法庭申請許可證，B 類活動向郡行政議事會申請許可證，C 類活動則無需申請，但應(yīng)向市政委員會提交一份報告[6]，在瑞典被稱為預(yù)通知制度。環(huán)境許可證申請人承擔(dān)造成環(huán)境不利影響的舉證責(zé)任，即應(yīng)提交相應(yīng)的環(huán)境影響報告。瑞典畜禽養(yǎng)殖許可制度按照對環(huán)境的影響則屬于 B 類活動，由郡行政議事會依據(jù)法定內(nèi)容與程序，根據(jù)畜禽養(yǎng)殖許可證申請人提交的環(huán)境影響報告，并依據(jù)現(xiàn)行最佳可行技術(shù)發(fā)放養(yǎng)殖許可證，進行綜合且全面的畜禽養(yǎng)殖行業(yè)環(huán)境管理的制度。

　　1. 2 瑞典畜禽養(yǎng)殖許可制度特點瑞典畜禽養(yǎng)殖許可制度依托其國內(nèi)獨立且運行良好的司法體系進行審查，郡行政議事會依照法定內(nèi)容與程序進行畜禽養(yǎng)殖許可證的審查與核發(fā)，具有十分鮮明的特點。首先，明確的許可證審核機構(gòu)為畜禽養(yǎng)殖許可申請?zhí)峁┝酥贫缺Ｕ稀? 《環(huán)境法庭》規(guī)定環(huán)境法庭和郡行政議事會負責(zé)所有環(huán)境影響活動的審核，明確的審核機構(gòu)避免了職能沖突或重合，有效保證了制度的有效運行。其次，環(huán)境影響報告深化了許可申請人的主體作用。提交環(huán)境許可申請的申請人需要向?qū)徍藱C構(gòu)提交一份環(huán)境影響報告，初步自我評估并證明其環(huán)境活動對環(huán)境造成的影響。畜禽養(yǎng)殖許可申請中的環(huán)境影響報告則能有效規(guī)制申請人的畜禽養(yǎng)殖活動的污染排放行文，起到了對申請人的污染排放相關(guān)知識的初期教育作用，落實污染預(yù)防在污染防治中的重要地位。再次，嚴格的污染排放最佳可行技術(shù)標準為郡行政議事會提供了許可證核發(fā)的技術(shù)支撐。瑞典參考歐盟針對不同行業(yè)污染防治最佳可行技術(shù)的參考說明 ( Best Available Techniques Reference Document， BREF) ，依據(jù)本國國情加以修訂、補充，制訂了本國不同行業(yè)現(xiàn)行的最佳可行技術(shù)標準 ( Best Available Techniques，BAT) ，污染物排放包括 “參 考值”和 “限值”兩類標準。前者可以偶爾超標但應(yīng)向環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)匯報，并采取措施保證不再出現(xiàn)污染物排放超標的情況; 后者則絕對不能超過，否則環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)就應(yīng)做出相應(yīng)的處罰[7]。畜禽養(yǎng)殖活動中的許可證申請人由于從業(yè)水平大多相對較低，需要郡行政議事會依據(jù)最佳可行技術(shù)標準進行評估環(huán)境影響并作出相應(yīng)調(diào)整。最后，具體的畜禽養(yǎng)殖許可證核發(fā)程序確保了政府的公信力。環(huán)境信息往往十分復(fù)雜且專業(yè)，但依據(jù)嚴格的最佳可行技術(shù)標準和具體的操作程序?qū)徍税l(fā)放的許可證，是審核機構(gòu)行使其環(huán)境管理職能和環(huán)境公益維護的專業(yè)優(yōu)勢，確保了政府的公信力。

　　2 瑞典畜禽養(yǎng)殖環(huán)境影響報告

　　瑞典環(huán)境影響報告制度由瑞典 《環(huán)境法典》規(guī)定在其第六章內(nèi)容中，任何計劃從事的環(huán)境影響活動或措施均應(yīng)同可能受影響的人員或機構(gòu)進行初期協(xié)商，若主管機構(gòu)判定具有重大環(huán)境影響，則應(yīng)進行環(huán)境影響評價展開協(xié)商。任何與環(huán)境危害活動和人體健康保護有關(guān)的活動均應(yīng)制作環(huán)境影響報告，審核機構(gòu)在公開此申請事項和報告內(nèi)容并進行充分協(xié)商后，單獨發(fā)布該報告是否符合要求的決定，此決定不可單獨上訴，只能同該申請事項的決定一同上訴。環(huán)境影響報告和環(huán)境影響評價的相關(guān)費用均由申請人或需要編制環(huán)境影響報告的有關(guān)人員自己承擔(dān)。

　　2. 1 初期協(xié)商程序畜禽養(yǎng)殖許可證申請人提交環(huán)境影響報告以前，應(yīng)在合理的范圍與時間內(nèi)，先同郡行政議事會和可能受到影響的公民個人進行初期協(xié)商，并在協(xié)商之前向有關(guān)方面提交計劃從事的活動或措施的性質(zhì)、實施地點、影響范圍，以及可能造成的環(huán)境影響的信息。初期協(xié)商之后，郡行政議事會判定此計劃環(huán)境影響活動或措施是否具有重大環(huán)境影響，此決定不可上訴。

　　2. 2 環(huán)境影響報告若郡行政議事會判定提交申請的畜禽養(yǎng)殖活動可能具有重大環(huán)境影響，則應(yīng)進入環(huán)境影響評價程序。環(huán)境影響評價的目的，是為了確定某項計劃環(huán)境活動對大氣、水、土壤、動、植物、人文景觀等，以及對自然資源和環(huán)境管理的直接或間接影響，并通過對此影響活動的評價確定對人體健康和環(huán)境造成的影響。在環(huán)境影響評價程序中，計劃從事環(huán)境影響活動或措施的人員應(yīng)當與可能受影響的市政當局、有關(guān)政府機構(gòu)、非政府組織和公民個人進行協(xié)商。協(xié)商內(nèi)容包括計劃活動或措施的類型、形式、性質(zhì)、實施地點以及環(huán)境影響報告的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。畜禽養(yǎng)殖許可申請人通過向郡行政議事會提交環(huán)境影響報告，能夠明確自身從事的畜禽活動污染排放量的大小，經(jīng)由初期協(xié)商程序和環(huán)境影響評價程序明確自己所能負擔(dān)的養(yǎng)殖規(guī)模。環(huán)境影響報告能起到對畜禽養(yǎng)殖人的污染防治早期教育作用，讓畜禽養(yǎng)殖人知曉污染排放的守法底線和違法成本。

　　3 瑞典畜禽養(yǎng)殖許可證的核發(fā)

　　按照瑞典 《環(huán)境法典》的規(guī)定，任何計劃實施的環(huán)境影響活動或措施，若其可能造成重大環(huán)境影響，則必須向環(huán)境法庭或郡行政議事會申請許可證，否則不得從事未經(jīng)許可的事項。瑞典環(huán)境許可制度通過對環(huán)境影響活動或措施的審核，實施法律中的禁止性規(guī)范，達到預(yù)防環(huán)境風(fēng)險以及環(huán)境管理的目的。除了預(yù)通知制度中僅需向市政委員會事先提交一份報告的 C 類活動，其余均應(yīng)由審核機構(gòu)以環(huán)境影響報告為參考。畜禽養(yǎng)殖許可證則由郡行政議事會綜合考慮是否采用了污染防治最佳可行技術(shù)、對環(huán)境以及人體健康的影響等多重因素，審核是否可以發(fā)放該許可證。

　　3. 1 對環(huán)境影響報告的評估瑞典環(huán)境許可制度的一項重要內(nèi)容，就是通過許可證申請規(guī)定每一項環(huán)境影響活動均應(yīng)必要的環(huán)境保護措施以及應(yīng)達到的污染排放標準。許可證的申請人只有同意采取必要的措施預(yù)防以及應(yīng)對人體健康和可能的環(huán)境損害時，才能被納入發(fā)放考慮范圍。確保人體健康和環(huán)境方面的收益是許可證審核中一項重要的參考內(nèi)容，也是瑞典控制污染損害的重要特點之一。畜禽養(yǎng)殖許可證的申請，審核機構(gòu)要求申請人應(yīng)綜合考慮各自所處的位置、周圍的環(huán)境條件以及預(yù)達成的環(huán)境目標而分別采用不同的措施控制對環(huán)境造成的影響。通過對許可證的審核，針對申請人不同的情況綜合考慮經(jīng)濟、環(huán)境、技術(shù)條件以及社會影響而要求申請人選擇最佳的位置，采用最佳的可行技術(shù)，嚴格控制對環(huán)境造成的可能影響以及相應(yīng)的預(yù)防或補救措施。

　　3. 2 對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)最佳可行技術(shù)標準的評定 BAT 是瑞典參照歐盟相關(guān)參考文件制定的技術(shù)標準，其他歐盟國家并未將此制度作為重要的環(huán)境保護制度，但瑞典將其規(guī)定為環(huán)境保護領(lǐng)域的重要原則之一。環(huán)境許可相關(guān)審核機構(gòu)對申請人的許可申請進行審查時，必須審查其是否采取了當前本行業(yè)的污染防治最佳可行技術(shù)，包括技術(shù)因素、經(jīng)濟因素以及環(huán)境保護因素的綜合評定[8]。首先，申請人在計劃從事畜禽養(yǎng)殖活動時，應(yīng)保證其為節(jié)能減排而采用的是當前最先進的污染排放控制和能源消耗控制技術(shù)。若其采用的不是當前世界上最先進的技術(shù)，則應(yīng)提交證明材料，說明其采用的技術(shù)是針對自身條件以及周圍環(huán)境條件而綜合考慮后采用的最佳可行技術(shù)。其次，申請人采用的最佳可行技術(shù)所需負擔(dān)的經(jīng)濟代價不應(yīng)造成自身難以承受的負擔(dān)，甚至導(dǎo)致自身直接破產(chǎn)。對經(jīng)濟因素的評估，審核機構(gòu)應(yīng)調(diào)查同行業(yè)其他畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的情況，同時也應(yīng)避免同行業(yè)之間為經(jīng)濟利益而做出環(huán)境損害行為，惡意競爭。最后，在技術(shù)因素和經(jīng)濟因素評定均通過后，審核機構(gòu)還應(yīng)通過現(xiàn)場調(diào)查，實地評估此技術(shù)措施是否為環(huán)境保護所必需的，是否能實際達到控制污染排放和減小能源消耗的目標。審核機構(gòu)對許可證的發(fā)放審查，應(yīng)保護申請人的生產(chǎn)經(jīng)營活動以實現(xiàn)經(jīng)濟可行性，但實質(zhì)上不得同環(huán)境保護的目的相違背，不得以環(huán)境損害為代價而從事有污染的活動。

　　4 對我國的啟示

　　瑞典畜禽養(yǎng)殖許可作為污染相對較小的環(huán)境影響活動，由郡行政議事會通過環(huán)境影響報告、環(huán)境各領(lǐng)域污染防治最佳可行技術(shù)的參考，依照法定內(nèi)容與程序?qū)υS可進行審核，并依據(jù)一定的條件更改或撤銷原許可，或附加新的條件，在瑞典國內(nèi)發(fā)揮了至關(guān)重 要 的 作 用，畜禽養(yǎng)殖行業(yè)治理重心從 “治”轉(zhuǎn)向 “防”。我國的畜禽養(yǎng)殖許可制度設(shè)計，僅針對規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖單位的許可證申請與核發(fā)，因為規(guī)模以下的養(yǎng)殖單位大多數(shù)并不具備提供環(huán)境影響報告等證明材料的能力，其污染排放量也不需要我國對其進行重點監(jiān)管。反之，規(guī)模化的大型畜禽養(yǎng)殖單位，極大地挑戰(zhàn)著所屬地區(qū)的環(huán)境承載力與污染防治能力，要求其申請排污許可是對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的合理布局，更加科學(xué)得確定畜禽養(yǎng)殖的品種、規(guī)模和數(shù)量。但我國當前并沒有專門的排污許可管理法律，畜禽養(yǎng)殖排污許可的申請與核發(fā)仍然存在不少問題，參考瑞典的制度設(shè)計，我國可以建立更為完善的畜禽養(yǎng)殖許可制度。

　　4. 1 加快排污許可專項立法進程我國當前環(huán)境許可的設(shè)立依據(jù)僅為 《行政許可法》第 23 條的規(guī)定: “法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機關(guān)的規(guī)定。”排污許可在我國屬于行政管制立法，通常由相應(yīng)的行政管制部門起草并送立法機關(guān)審議。但排污許可有關(guān)法案的制定，涉及多方利益主體的博弈，不同的行政管制部門間就存在巨大且難以協(xié)調(diào)的利益沖突。排污許可本質(zhì)上是平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的一種管制工具，但當前國內(nèi)的排污許可制度相關(guān)法規(guī)與政策，由于制定主體不同，制定標準不統(tǒng)一，資質(zhì)審核與監(jiān)督機構(gòu)難免會出現(xiàn)職能交叉或沖突，這給政府的監(jiān)管和許可申請人自身環(huán)境義務(wù)的履行都帶來了極大的困難。法規(guī)與政策的不配套、不銜接必然影響其有效實施，排污許可的設(shè)計與執(zhí)行也并沒有明確規(guī)范的法律依據(jù)。而瑞典環(huán)境保護事業(yè)的鮮明特點之一就是立法先行，通過明確完善的立法設(shè)計，指導(dǎo)郡行政議事會對畜禽養(yǎng)殖許可的審核，厘清行政機關(guān)在環(huán)境許可制度中的職責(zé)定位與法律地位，建立一套申請、審核、監(jiān)督實施的綜合管理模式。當 前，我 國《排污許可證管理條例》已經(jīng)在緊鑼密鼓的制定當中，加快專項立法進程能夠為畜禽養(yǎng)殖行業(yè)提供原則性指導(dǎo)，使其建立統(tǒng)一的標準，指導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖許可申請與核發(fā)，明確行政機關(guān)在畜禽養(yǎng)殖許可制度的后期監(jiān)督管理中的職責(zé)。

　　4. 2 細化環(huán)境影響報告制定程序根據(jù) 《防治條例》對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)制作環(huán)境影響報告的要求，其報告內(nèi)容應(yīng)包括畜禽養(yǎng)殖行業(yè)污染物種類和數(shù)量、廢棄物排放與綜合利用等內(nèi)容，由申報單位制作環(huán)境影響報告。這對畜禽養(yǎng)殖排污許可證的管理提出了更為細致的要求，明確了申報單位的環(huán)境保護的主體責(zé)任，進行全方位的管理[11]。而我國現(xiàn)行 《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范總則》 ( HJ942—2018) 要求規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖單位的基本信息申報應(yīng)提供諸如產(chǎn)品及產(chǎn)能、主要燃料等內(nèi)容，但這并不符合畜禽養(yǎng)殖行業(yè)污染防治重點，規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的污染防治應(yīng)更為關(guān)注其養(yǎng)殖欄舍以及污染治理設(shè)施等的建設(shè)和運行狀況。《畜禽行業(yè)技術(shù)規(guī)范》雖已精簡了畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可申請的基本申報信息要求，但我國畜禽養(yǎng)殖行業(yè)從業(yè)人員大多為農(nóng)民，文化水平較低，很難針對上述信息有針對性得填報相關(guān)內(nèi)容，增大了申報難度。參考瑞典的制度設(shè)計，我國可以在規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖單位申請排污許可前增加初期協(xié)商程序。由地方農(nóng)牧主管部門同申報單位進行初期協(xié)商，共同確定環(huán)境影響，有條件的自行制定環(huán)境影響報告由主管部門審批準。對于有困難的申報群體，可以由主管部門提供一定的指導(dǎo)，輔助其自制環(huán)境影響報告書。

　　4. 3 制定更為具體的最佳可行技術(shù)標準瑞典環(huán)境不同領(lǐng)域的污染防治最佳可行技術(shù)是其環(huán)境保護基本原則之一，畜禽養(yǎng)殖行業(yè)通過對污染物排放和能源消耗建立明確的參考技術(shù)標準，控制污染物排放，達到節(jié)能減排的環(huán)境保護目標，從源頭上預(yù)防環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生。瑞典 BAT 制度保證了其畜禽養(yǎng)殖行業(yè)污染物排放得到了有效的控制與合理處置，避免了就地焚燒或掩埋帶來的巨大生態(tài)環(huán)境損害，其能減小源消耗的目標也對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的自然資源利用提出了更高的要求。而我國當前畜禽養(yǎng)殖污染排放濃度限值根據(jù)生態(tài)環(huán)境部 《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》 ( GB18596—2001) 的規(guī)定，已經(jīng)從污染排放總量控制轉(zhuǎn)向了環(huán)境容量為基礎(chǔ)，但在具體行業(yè)技術(shù)規(guī)范制定上還應(yīng)學(xué)習(xí)瑞典，制定更具有執(zhí)行力的細致標準，建立更為明確的最佳可行技術(shù)標準。規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖行業(yè)最佳的可行技術(shù)，控制污染物排放，可根據(jù)污染物類型分開貯存分別處理。不同的污染物成分應(yīng)細化到具體排放規(guī)定，能預(yù)處理的應(yīng)首先進行預(yù)處理，達到循環(huán)再利用標準的則應(yīng)充分進行循環(huán)再利用，難以處理的污染物成分送至專業(yè)的處理廠處理。畜禽養(yǎng)殖行業(yè)許可排放濃度限值在現(xiàn)行行業(yè)污染物排放標準中并未明確規(guī)定，但這是核算許可排放量的重要參數(shù)。雖然 《畜禽行業(yè)技術(shù)規(guī)范》已經(jīng)給出了推薦限值，但其基于地方排放標準和單位排放限值兩種方法從嚴計算，仍然沒有明確的標準，主管部門缺乏具體的最佳可行技術(shù)標準作為參考和審核依據(jù)。因此，制定畜禽養(yǎng)殖行業(yè)更為具體的最佳可行技術(shù)標準，既能提升主管部門環(huán)境管理的效能，也更有利于環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。

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　　作者：劉 欣

　　瑞典畜禽養(yǎng)殖許可制度研究及其啟示相關(guān)推薦牧養(yǎng)殖技術(shù)推廣工作中的問題及對策