摘要：本文從我國土地征收制度入手，結(jié)合土地征收實(shí)踐，剖析土地征收中失地農(nóng)民權(quán)益缺失的制度性缺陷和隱含的深層次原因，進(jìn)而提出了解決我國失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的思路與對(duì)策，改革我國現(xiàn)行土地征收制度，并健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。

　　關(guān)鍵詞:土地征收制度,失地,農(nóng)民權(quán)益

　　一、 失地農(nóng)民權(quán)益確實(shí)的表現(xiàn)

　　在我國城鄉(xiāng)二元體制下，對(duì)農(nóng)民而言，土地不僅承擔(dān)著生產(chǎn)與生活功能，還承擔(dān)著社會(huì)保障功能。我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有制是一種產(chǎn)權(quán)分離的土地制度，其所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民對(duì)土地有限的使用權(quán)。。但現(xiàn)實(shí)中，隨著土地被征收，附帶在土地上的權(quán)益不斷地流失，失地農(nóng)民生活面臨嚴(yán)重危機(jī)。

　　(二)農(nóng)民權(quán)益不平等

　　農(nóng)民所有的土地承包經(jīng)營是法律所保護(hù)一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民理應(yīng)是市場主體，有擁有征收權(quán)的政府應(yīng)處于同等的地位，在土地征收中有知情權(quán)、還價(jià)權(quán)等，然而，整個(gè)土地征收過程完全掌控在政府手中，失地農(nóng)民的主體權(quán)地位被剝奪，包括知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)也監(jiān)控權(quán)等的民主權(quán)益受到嚴(yán)重傷害。

　　(三)社會(huì)保障權(quán)益不充分

　　目前的征地補(bǔ)償方式普遍采用的是“買斷式”一次性的貨幣補(bǔ)償，缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障措施。這導(dǎo)致要相當(dāng)多的失地農(nóng)民淪為“三無”人員，面臨著無路可走、無地生存的困境，是社會(huì)不穩(wěn)定的因素。

　　(一)土地征收法律法規(guī)不完善

　　土地征收是國家獲得非農(nóng)建設(shè)用地主要甚至是唯一的手段，并初步形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《土地管理法》以及相關(guān)條例為中心的土地征收制度法律體系。但土地征收的相關(guān)規(guī)定和條款，只散見于各個(gè)單行的法律文件中，且有些法律、法規(guī)與政策之間缺乏一致性，缺乏法律執(zhí)行的可操作性，留給行政機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán)，客觀上形成行政機(jī)關(guān)征收權(quán)的無限制濫用，難以保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　(二)公共利益界定模糊

　　土地征收是典型的公權(quán)行為，國家出于公共利益的需要，在一定范圍內(nèi)征收農(nóng)民集體所有的土地是完全合理的、應(yīng)該的。但是，公共利益這一概念具有高度的抽象性和不確定性。

　　(三)土地征收補(bǔ)償偏低且補(bǔ)償機(jī)制不完善

　　1.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

　　我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償是以被征土地原有用途為標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償?shù)模�這種補(bǔ)償理論傾向于恩惠說，采用不完全性補(bǔ)償。從公平與發(fā)展的角度來看，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在兩大問題：土地補(bǔ)償費(fèi)按照農(nóng)地收益來計(jì)算，對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)村耕作水平的差異缺乏體現(xiàn)，無法反映被征土地的區(qū)位價(jià)值，征地低價(jià)位補(bǔ)償與供地高價(jià)出讓反差很大。隨著科技進(jìn)步，許多農(nóng)民已對(duì)土地進(jìn)行了大量的投入，經(jīng)營集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，與原有單傳統(tǒng)單一農(nóng)業(yè)相比，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值收入明顯成倍提高，對(duì)被征地的農(nóng)民按被征地的原有用途前三年平均產(chǎn)值計(jì)算顯失公正。再次，沒有反應(yīng)倍增地的增值收益。因此，農(nóng)民作為農(nóng)村集體所有土地的所有者和使用者就應(yīng)該參與土地增值收益的分配，但是現(xiàn)實(shí)土地征收補(bǔ)償并沒有將土地的增值收益合理的分配給失地農(nóng)民，給失地農(nóng)民的權(quán)益造成極大的侵害。

　　2、土地補(bǔ)償機(jī)制不完善

　　按照《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)用給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民個(gè)人只得到地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，需要安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)給安置單位，不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。這種規(guī)定顯得過于籠統(tǒng)，除了地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)明確規(guī)定給被征地農(nóng)民個(gè)人外，作為占補(bǔ)償總額大頭的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的歸屬都沒有明確規(guī)定。(四)土地征收程序不完善、監(jiān)督機(jī)制不健全

　　1、土地征收程序缺乏透明性

　　許多國家規(guī)定公告程序貫穿于整個(gè)土地征收過程之中，除了涉及到國家機(jī)密的內(nèi)部內(nèi)容以外，每一環(huán)節(jié)的信息都應(yīng)該向社會(huì)公開。而我國土地征收的整個(gè)過程都由政府控制，農(nóng)民始終被排除在通過博弈達(dá)成契約以保護(hù)自己利益的主體地位之外。

　　2、缺乏有效的土地征收監(jiān)督機(jī)制

　　土地征收屬于一種法律行為，應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律程序，而我國對(duì)土地征收審查僅僅限于行政審批，并沒有引入適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制，從而導(dǎo)致權(quán)利的大肆濫用。農(nóng)民始終被排除在土地征收之外，無法對(duì)政府征地行為實(shí)施監(jiān)督。

　　3、缺乏土地征收的司法救濟(jì)程序

　　土地征收中對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益遭受到的侵害進(jìn)行合理及時(shí)的補(bǔ)救是保證失地農(nóng)民權(quán)益的最后一道屏障。然而，對(duì)于土地征收出現(xiàn)爭議時(shí)的行政和司法措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》及其《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，被征地農(nóng)民在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，并沒有規(guī)定其向司法機(jī)關(guān)獲得救助的權(quán)利。政府既是土地征收的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，又是裁決機(jī)關(guān)，這種裁決機(jī)制對(duì)于農(nóng)民顯然有失公正。

　　三、解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的思路與對(duì)策

　　現(xiàn)行土地征收制度在安排與設(shè)計(jì)上不合理直接導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，因此，改革和完善全國現(xiàn)行土地征收制度對(duì)其進(jìn)行重新安排與設(shè)計(jì)，使其公正化、合理化，是解決失地農(nóng)民權(quán)益缺失問題的根本途徑。

　　1、明確界定公共利益

　　強(qiáng)調(diào)以公共利益目的是世界各國對(duì)國家行使征收權(quán)進(jìn)行法律限制的通行做法。我國可以借鑒國外所采用的列舉式或概括式等方法，結(jié)合我國具體實(shí)際嚴(yán)格界定公共利益。由于公共利益概念較抽象，且存在技術(shù)上的困難，因此，最好的辦法是在政策和法律中明確具體列出可以動(dòng)用征收權(quán)的“公共利益”，但肯定還會(huì)有一些例外。

　　2、提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

　　首先，土地征收補(bǔ)償必須以保障農(nóng)民的基本生活為原則，最低限度應(yīng)能保障被征地農(nóng)民的現(xiàn)有生活水平不下降。

　　其次，增加補(bǔ)償項(xiàng)目。土地承包權(quán)作為農(nóng)民法定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地補(bǔ)償費(fèi)也就是對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，因此，征地補(bǔ)償項(xiàng)目的設(shè)置必須與此相適應(yīng)，應(yīng)對(duì)地上建筑物、青苗等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行相當(dāng)于市場價(jià)格的補(bǔ)償。對(duì)需要遷移地上物的，要給于遷移費(fèi)補(bǔ)償;對(duì)土地征收造成剩余土地地塊形狀變化、耕作受到影響的，也應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償。

　　(2)完善土地征收補(bǔ)償機(jī)制

　　首先，要改變目前土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由行政機(jī)關(guān)單方面決定的做法，征收補(bǔ)償方案應(yīng)由政府與農(nóng)民雙方平等協(xié)商確定。

　　其次，嚴(yán)格實(shí)行征地公告，征地補(bǔ)償安置方案公告及征地補(bǔ)償?shù)怯浿贫取５胤秸�府和集體經(jīng)濟(jì)組織組織召開村民代表大會(huì)或聽證會(huì)，將征地方案及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與被征地農(nóng)民見面，實(shí)行陽光操作，確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、異議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　再次，加強(qiáng)土地征收補(bǔ)償費(fèi)合理分配和使用的監(jiān)管，確保專款專用。推行土地補(bǔ)償費(fèi)分配和使用公開、民主管理制度，從資金的運(yùn)行機(jī)制和管理制度上鏟除土地補(bǔ)償費(fèi)分配和使用公開、民主管理制度，從資金的運(yùn)行機(jī)制和管理制度上鏟除土地補(bǔ)償費(fèi)分配、使用和管理方面可能存在的違法違紀(jì)行為，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，防止集體財(cái)產(chǎn)的流失。

　　(3)積極探索對(duì)失地農(nóng)民的多種安置途徑

　　積極探索并確定切實(shí)可行、有益于解決失地農(nóng)民長久之計(jì)的多種安置途徑，可以將貨幣安置、留地安置、用地單位安置和保險(xiǎn)安置等方式結(jié)合起來，做好失地農(nóng)民的安置工作;對(duì)有長期穩(wěn)定收益的征地項(xiàng)目，可采用探索土地使用權(quán)入股和征地補(bǔ)償費(fèi)入股的方式，實(shí)行資本化運(yùn)作，定期分紅，長遠(yuǎn)受益，讓農(nóng)民真正分享土地的增值收益，為失地農(nóng)民提供收益保障，建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系等。

　　3.健全土地征收法律程序

　　土地征收雙方——政府與被征地農(nóng)民之間對(duì)比懸殊，為了確保強(qiáng)制性的土地征收的公平性，充分保護(hù)被征地農(nóng)民的利益，必須設(shè)置透明的、規(guī)范化的土地征收程序，以允許相關(guān)當(dāng)事人有機(jī)會(huì)參與土地征收事務(wù)的談判，盡量避免政府有關(guān)部門在土地征收過程中進(jìn)行暗箱。

　　首先完善土地征收程序，再次加強(qiáng)土地征收的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，建立全方位多元的監(jiān)督體制，必須加大土地征收?qǐng)?zhí)法力度，制定土地征收?qǐng)?zhí)法責(zé)任追究制，對(duì)重大的違法違規(guī)征地案件要公開調(diào)查、公開結(jié)果，并追究相關(guān)人的責(zé)任實(shí)行違法批準(zhǔn)征收土地和占地的個(gè)人賠償原則，并追究違法人員的刑事責(zé)任。

　　四、小結(jié)

　　城市化是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的必由之路，國家正在不斷推進(jìn)農(nóng)村的城市化進(jìn)程，于是農(nóng)民失地不僅成為歷史發(fā)展的必然，也是時(shí)代進(jìn)步的需要。使農(nóng)民科學(xué)、合理地離開土地，不僅符合政府的愿望也是多數(shù)農(nóng)民的愿望和要求。在這個(gè)過程中，政府需要不斷調(diào)整自身的決策方式，充分保障農(nóng)民合法權(quán)益。在實(shí)行土地私有制的西方國家，城市化進(jìn)程中也產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，在歷史上曾經(jīng)引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)問題。我國實(shí)行土地公有制，完全能夠避免西方國家那種尖銳對(duì)立的矛盾。但能否做到這一點(diǎn)，還取絕于我們具體的制度和政策安排是否合理。城市化對(duì)于農(nóng)民來說，應(yīng)該是陽光而不是陰影，但如何通過政府的決策去創(chuàng)造陽光，還需要我們更多的關(guān)注農(nóng)村、善待農(nóng)民。

　　參 考 文 獻(xiàn)

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