摘要：隨著濱海新區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放，近年來(lái)天津市因?qū)嵤┙ㄔO(shè)而征收集體土地的量在逐年加大，為保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益，研究解決一些項(xiàng)目批后補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)難的問(wèn)題，探討通過(guò)在項(xiàng)目用地審批前預(yù)存征地補(bǔ)償費(fèi)用，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)征地管理。
　　關(guān)鍵詞：征地管理，預(yù)存，征地補(bǔ)償費(fèi)
　　
　　2006年6月國(guó)務(wù)院批復(fù)《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套試驗(yàn)改革方案》，確立了天津?yàn)I海新區(qū)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)第三增長(zhǎng)極的地位。隨著濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，天津市迎來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入上升期。2005年至2009年，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增幅始終保持在20%以上。特別是2009年，全市固定資產(chǎn)投資增勢(shì)強(qiáng)勁，固定資產(chǎn)投資突破5000億元，同比增長(zhǎng)47.1%，為近18年來(lái)最快增速。見(jiàn)圖4-1
　　
　　圖22005年-2009年天津市固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)趨勢(shì)圖
　　資料來(lái)源：天津市人民政府網(wǎng)站
　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，天津市的人口規(guī)模也穩(wěn)步擴(kuò)大。在外來(lái)人口作用下，2009年末全市常住人口1228.16萬(wàn)人，比上年末增加52.16萬(wàn)人。其中外來(lái)人口265.99萬(wàn)人，增加41.99萬(wàn)人，占全市常住人口的比重為21.7%，提高2.7個(gè)百分點(diǎn)。
　　土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)的載體。根據(jù)《天津市城市總體規(guī)劃（2005-2020）》，到規(guī)劃期末2020年全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模達(dá)到1450平方公里，規(guī)劃期內(nèi)需要新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地389平方公里，相當(dāng)于平均每年新增建設(shè)用地2600公頃，土地資源需求旺盛，征地任務(wù)量巨大。規(guī)劃期的前五年2006年-2010年，全市年均征地面積在6000公頃以上，年均發(fā)生征地補(bǔ)償費(fèi)在50億元以上。
　　一、目前天津市征地制度建設(shè)概況
　　天津市一直十分重視征地工作，將征地工作視為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的抓手之一，在征地制度建設(shè)方面做了很多有益的嘗試，形成了一套比較完備的制度體系。
　　近年來(lái)，天津市在征地管理工作上取得了較大的發(fā)展。在健全征地機(jī)構(gòu)方面，2007年征地事務(wù)職能與土地儲(chǔ)備職能分離，成立了市級(jí)征地事務(wù)機(jī)構(gòu)，隨后陸續(xù)成立了區(qū)縣一級(jí)的征地事務(wù)機(jī)構(gòu)，為開(kāi)展征地工作提供了人員保障。在規(guī)范征地程序方面，2007年市國(guó)土房管局出臺(tái)《天津市征收土地工作程序》，2008年進(jìn)行了修訂。為實(shí)現(xiàn)土地審批與出讓無(wú)縫對(duì)接，同年發(fā)文進(jìn)一步明確農(nóng)用地轉(zhuǎn)用土地征收和出讓程序。在補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)方面，2007年4月8日天津市在全國(guó)率先實(shí)行了征地區(qū)片綜合地價(jià)。2008年市國(guó)土房管局會(huì)同市物價(jià)局制定了《天津市征收土地地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》。此外早在2004年市政府轉(zhuǎn)發(fā)《天津市被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行辦法》，為被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置方式奠定基礎(chǔ)。上述三文件共同構(gòu)成天津市實(shí)施征地補(bǔ)償安置工作的制度體系。
　　除上述三個(gè)主要方面外，天津市在征地領(lǐng)域的改革創(chuàng)新包括：實(shí)行土地征收轉(zhuǎn)用網(wǎng)上審批，提高審批效率；制定天津市集約節(jié)約用地控制標(biāo)準(zhǔn)，提高土地利用效率；根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于濱海新區(qū)綜合配套試驗(yàn)改革的批復(fù)，探索并推廣征轉(zhuǎn)分離的土地管理模式，一方面提前落實(shí)農(nóng)民的補(bǔ)償安置工作，一方面實(shí)現(xiàn)地等項(xiàng)目，提高土地保發(fā)展促增長(zhǎng)的能力。
　　盡管國(guó)家在一九九九年開(kāi)始頒布實(shí)施現(xiàn)行的《土地管理法》中就對(duì)政府統(tǒng)一征地做出了規(guī)定，但是由于復(fù)雜的歷史原因和現(xiàn)實(shí)原因，天津市長(zhǎng)期以來(lái)多頭征地的問(wèn)題一直十分突出。這些原因包括建設(shè)單位和農(nóng)民習(xí)慣舊的直接談判的征地方式、國(guó)土部門成立較晚且初期人力不足、征地事務(wù)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)及土地整理機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦公等。因此在實(shí)際執(zhí)行中，區(qū)縣政府往往按照項(xiàng)目類型，分別委派園區(qū)管委會(huì)、建交委、水利等部門實(shí)施征地，有的仍由建設(shè)單位自行實(shí)施。由于這些部門和單位對(duì)征地的標(biāo)準(zhǔn)、程序和政策不了解，直接與被征地鎮(zhèn)村協(xié)商價(jià)格、簽訂協(xié)議，違反了土地管理相關(guān)法律法規(guī)，極易引發(fā)各種矛盾。這其中征地補(bǔ)償是征地問(wèn)題的焦點(diǎn)。由于大部分補(bǔ)償資金不通過(guò)國(guó)土部門，不但其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)擾亂了整體市場(chǎng)秩序，而且監(jiān)管缺失，無(wú)法保證資金及時(shí)、足額撥付到位，容易形成拖欠、截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)的問(wèn)題。
　　二、征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度的產(chǎn)生和發(fā)展
　　為制止亂占濫用土地，防止突擊批地，抑制一些行業(yè)、地區(qū)固定資產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)，按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2004〕20號(hào)）要求，2004年國(guó)土資源部等七部委，結(jié)合開(kāi)發(fā)區(qū)清理行動(dòng)，繼續(xù)在全國(guó)范圍內(nèi)深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓行動(dòng)。行動(dòng)清理出拖欠、截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)175.46億元，協(xié)調(diào)處理一大批由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地工作程序問(wèn)題引發(fā)的矛盾。針對(duì)治理整頓中暴露出來(lái)的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院要求國(guó)土資源部門必須采取有效措施，加強(qiáng)征地實(shí)施過(guò)程監(jiān)管，規(guī)范征地行為。
　　在全國(guó)范圍內(nèi)第一個(gè)提出征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度的地區(qū)是遼寧省。2004年8月遼寧省人民政府下發(fā)《關(guān)于做好征地補(bǔ)償安置工作切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的通知》（遼政發(fā)〔2004〕27號(hào)），提出“各市縣在申請(qǐng)征地前，必須落實(shí)征地資金，將不低于總額50%的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用存入國(guó)土資源部門或征地機(jī)構(gòu)設(shè)立的征地資金專戶。”這是征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度的發(fā)端和雛形，以后各地建立的相關(guān)制度都是在此基礎(chǔ)上發(fā)展完善的。此后，廣東、貴州、海南、江蘇、安徽等省先后對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度進(jìn)行了不同程度的探索，并以省政府或省國(guó)土資源廳文件的形式下發(fā)，建立了征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度。
　　2010年6月26日，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕96號(hào)），第一次在全國(guó)性文件中提出征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度，具體規(guī)定是第一條第二款：“探索完善征地補(bǔ)償款預(yù)存制度。為防止拖欠征地補(bǔ)償款，確保補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額到位，各地應(yīng)探索和完善征地補(bǔ)償款預(yù)存制度。在市縣組織用地報(bào)批時(shí)，根據(jù)征地規(guī)模與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算征地補(bǔ)償費(fèi)用，由申請(qǐng)用地單位提前繳納預(yù)存征地補(bǔ)償款；對(duì)于城市建設(shè)用地和以出讓方式供地的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地，由當(dāng)?shù)卣�府預(yù)存征地補(bǔ)償款。用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，根據(jù)批準(zhǔn)情況對(duì)預(yù)存的征地補(bǔ)償款及時(shí)核算，多退少補(bǔ)。
　　三、在天津市實(shí)行征地資金預(yù)存制度的必要性
　　結(jié)合目前具體的工作，我們認(rèn)為現(xiàn)在天津市實(shí)行征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度的必要性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
　　（1）貫徹落實(shí)國(guó)家方針政策，維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益的需要
　　國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2010〕15號(hào)）中要求：“嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村征地程序，做好征地補(bǔ)償工作。征收集體土地，必須在政府的統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)下依法規(guī)范有序開(kāi)展，不得強(qiáng)行實(shí)施征地。要嚴(yán)格執(zhí)行省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布實(shí)施的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)對(duì)征地實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管，確保征地補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額支付到位，防止出現(xiàn)拖欠、截留、挪用等問(wèn)題。”國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕96號(hào)）也明確要求：全面實(shí)行征地區(qū)片綜合地價(jià)，確保補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)到位；規(guī)范征地程序，提高征地工作透明度；國(guó)土資源部門在政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，依法規(guī)范有序開(kāi)展征地工作。該文件明確提出了探索完善征地補(bǔ)償款預(yù)存制度的要求。因此，規(guī)范征地工作，實(shí)施統(tǒng)一征地和征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度是貫徹落實(shí)國(guó)家方針政策，維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益的需要。
　　（2）保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，做好重點(diǎn)項(xiàng)目用地服務(wù)的需要
　　近年來(lái)，天津市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)一步加速，重大基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)項(xiàng)目集中開(kāi)工建設(shè)，用地需求壓力較大。重點(diǎn)項(xiàng)目征地工作中一些不規(guī)范行為影響了用地保障工作。如有的區(qū)縣與被征地村協(xié)商征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性大，造成同一項(xiàng)目的不同部位補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)懸殊，引起農(nóng)民不滿；有的將征地工作與其他無(wú)關(guān)事項(xiàng)打包簽定協(xié)議，由于打包事項(xiàng)沒(méi)有解決，影響項(xiàng)目征地報(bào)批和開(kāi)工建設(shè)；還有部分項(xiàng)目不按規(guī)定支付征地補(bǔ)償費(fèi)，造成群眾上訪，導(dǎo)致征地工作被動(dòng)。為保障天津市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，做好重點(diǎn)項(xiàng)目用地服務(wù)工作，有必要進(jìn)一步規(guī)范征地行為，實(shí)施統(tǒng)一征地和征地補(bǔ)償費(fèi)用預(yù)存制度。
　　（3）減少違法用地?cái)?shù)量，提高國(guó)土資源管理水平的需要
　　部分區(qū)縣政府在建設(shè)單位需要用地時(shí)，委托相關(guān)行業(yè)主管部門實(shí)施征地。這些部門對(duì)征地政策不了解，與被征地村商定征地價(jià)格后簽定協(xié)議，直接將費(fèi)用撥付給被征地村和農(nóng)民，沒(méi)有按照規(guī)定履行告知、確認(rèn)、聽(tīng)證、審批、公示等法定程序，也沒(méi)有將社保費(fèi)用打入社保專戶，就開(kāi)始拆遷、施工，形成事實(shí)上的違法用地。在國(guó)土資源部門后期補(bǔ)辦征地手續(xù)時(shí)，由于社保費(fèi)用沒(méi)有落實(shí)，或者被征地農(nóng)民拒絕履行征地程序等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目用地?zé)o法正常依法批準(zhǔn)，增加了全市違法用地?cái)?shù)量。2008年，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部聯(lián)合下發(fā)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（第15號(hào)令），對(duì)違法用地?cái)?shù)量較多的地方政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)。規(guī)范征地管理，實(shí)施統(tǒng)一征地和征地補(bǔ)償費(fèi)用預(yù)存制度，有利于減少違法用地?cái)?shù)量，提高依法用地、依法管地水平。
　　四、在天津市實(shí)行征地資金預(yù)存制度的可行性分析
　　天津市實(shí)行征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度已經(jīng)具備的基礎(chǔ)條件如下：
　　（1）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有法可依
　　2007年公布《天津市征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，近期即將完成修訂；2008年公布《天津市征收土地地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)保證征地補(bǔ)償費(fèi)測(cè)算結(jié)果科學(xué)合理，按此預(yù)交的補(bǔ)償費(fèi)能夠滿足補(bǔ)償安置要求。
　　（2）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍壯大
　　2007年成立市征地事務(wù)機(jī)構(gòu)-天津市開(kāi)墾征地事務(wù)中心，2008年成立全市12個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣國(guó)土資源分局的征地事務(wù)機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)三年的發(fā)展，兩級(jí)征地事務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，人員素質(zhì)不斷提高，干事力量不斷增強(qiáng)，有能力、有思路、有信心完成補(bǔ)償費(fèi)收付管理和征地組織實(shí)施等一系列工作。
　　（3）區(qū)縣實(shí)踐基礎(chǔ)比較廣泛
　　區(qū)縣國(guó)土資源部門自發(fā)實(shí)行征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度比較普遍。12個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣中有9個(gè)曾采取過(guò)類似措施，占到75%。絕大多數(shù)區(qū)縣國(guó)土資源分局在調(diào)查中表示支持建立征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度，呼聲很高。
　　（4）社保資金預(yù)存制度施行
　　2010年11月，市人力資源和社會(huì)保障局、市財(cái)政局、市國(guó)土房管局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)存費(fèi)的通知》（津人社局發(fā)〔2010〕58號(hào)），開(kāi)始實(shí)行被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用預(yù)存制度。該制度與征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存制度具有很多相似之處，可以彼此借鑒。
　　綜上所述，在天津市實(shí)行征地補(bǔ)償費(fèi)預(yù)存是必要而且是可行的，它針對(duì)當(dāng)前存在征地補(bǔ)償渠道不規(guī)范的情況，不能從制度上保證補(bǔ)償費(fèi)按時(shí)足額到位，導(dǎo)致出現(xiàn)補(bǔ)償費(fèi)按時(shí)足額到位，直接引發(fā)一系列不穩(wěn)定社會(huì)因素的問(wèn)題，將征地補(bǔ)償費(fèi)的落實(shí)情況納入建設(shè)用地審批內(nèi)容中，并由國(guó)土資源管理部門對(duì)資金收付進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，既加強(qiáng)征地管理工作的力度，進(jìn)一步規(guī)范征地工作秩序，又實(shí)現(xiàn)征地資金陽(yáng)光運(yùn)轉(zhuǎn)，切實(shí)保護(hù)了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。
　　
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　㈠國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2010〕15號(hào)）
　　㈡國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕96號(hào)）
　　㈢天津市人力資源和社會(huì)保障局、天津市財(cái)政局、天津市國(guó)土資源和房屋管理局《關(guān)于規(guī)范被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)存費(fèi)的通知》（津人社局發(fā)〔2010〕58號(hào)）
　　㈣遼寧省國(guó)土資源廳《關(guān)于改進(jìn)征地補(bǔ)償費(fèi)用預(yù)存制度的通知》（遼國(guó)土資發(fā)〔2009〕181號(hào)）
　　㈤廣東省國(guó)土資源廳《關(guān)于試行征地補(bǔ)償款預(yù)存制度的通知》（粵國(guó)土資發(fā)〔2005〕153號(hào)）
　　㈥江蘇省國(guó)土資源廳《關(guān)于實(shí)行預(yù)存征地補(bǔ)償款制度的通知》（蘇國(guó)土資發(fā)〔2007〕175號(hào)）