摘要:本文針對目前城鎮(zhèn)發(fā)展中普遍存在的土地利用存在的主要問題,對其主要成因作了分析。
　　關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn);城市規(guī)劃;土地
　　
　　1、城鎮(zhèn)用地現(xiàn)狀分析
　　城鎮(zhèn)用地內(nèi)部布局不合理，土地利用率低，近年來，小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入迅速擴(kuò)展期，縣以下的城鎮(zhèn)建設(shè)大部分是外延擴(kuò)大，占用土地多為優(yōu)質(zhì)耕地。不少小城鎮(zhèn)建筑布局混亂，道路建設(shè)不規(guī)范。小城鎮(zhèn)的發(fā)展勢在必行,卻因人們的素質(zhì)、觀念問題、政策法規(guī)不完善、規(guī)劃滯后等而造成了宏觀上的土地資源不足與微觀上的土地資源浪費(fèi)同時并存、土地供需“失衡”等問題。
　　1.1城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)張占用耕地的問題
　　在威脅中國耕地可持續(xù)發(fā)展的各種因素中,目前最突出、最嚴(yán)重的問題就是城市發(fā)展對耕地的占用。小城鎮(zhèn)為達(dá)規(guī)模效益,應(yīng)該擴(kuò)張,在競爭激烈的今天也不能不擴(kuò)張。但擴(kuò)張就意味著對非城鎮(zhèn)建設(shè)用地的占用,這是無論以哪種方式擴(kuò)張的小城鎮(zhèn)都要面臨的重大問題。而小城鎮(zhèn)是從大中城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部或區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)村生長、發(fā)育起來的,因而決定了其建設(shè)、擴(kuò)張所占土地尤以地形條件較好、土質(zhì)優(yōu)良的耕地為主。加之許多地方片面強(qiáng)調(diào)“以地生財”忽視耕地的保護(hù),存在靠賣土地賺錢,任意占用耕地的現(xiàn)象。耕地占用過多,嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　1.2規(guī)劃編制不到位導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地利用效率不高
　　在小城鎮(zhèn)的擴(kuò)張中,規(guī)劃起著十分重要的“龍頭”作用,如果規(guī)劃不到位,就會出現(xiàn)道路擁擠、交通混亂、公共綠地不足等問題,尤其是土地的有效利用問題。沒有規(guī)劃的亂建可造成5%～10%的土地浪費(fèi),甚至有的地方還出現(xiàn)了“有地?zé)o人,有人無地”的怪現(xiàn)象,這并非土地供需失衡,而是土地供求未能很好銜接。一些城鎮(zhèn)的實踐表明,同樣面積的土地,城鎮(zhèn)建設(shè)如能合理規(guī)劃和布局,可能多出70%以上的使用面積。規(guī)劃的滯后和規(guī)劃執(zhí)行力度不夠是許多地方存在的一個普遍同題。土地利用總體規(guī)劃不到位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃薄弱,城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作不夠,缺乏公眾參與,土管部門、城市規(guī)劃管理部門缺乏交流和溝通,這些都使規(guī)劃效果大打折扣,城鎮(zhèn)土地不能得到有效利用。
　　1.3土地開發(fā)市場不規(guī)范使土地資源損失嚴(yán)重
　　小城鎮(zhèn)擴(kuò)張不可避免地涉及地產(chǎn)開發(fā)問題,許多小城鎮(zhèn)的地產(chǎn)開發(fā)市場不合理、不規(guī)范。如為了吸引投資,將土地價格定得過低,或在土地批租中片面優(yōu)惠讓利,使得土地收益外流,損害了國家利益;由于片面追求經(jīng)濟(jì)效益,小城鎮(zhèn)的開發(fā)零散而不成片,局部地區(qū)建筑面積過大,缺乏應(yīng)有綠地和活動空間;以及現(xiàn)在比較嚴(yán)重的遍地開花式開發(fā)等同題,使土地得不到事實上的“集約”,而隱性的土地浪費(fèi)嚴(yán)重。
　　1.4舊城改造,土地資源配置布局不合理
　　小城鎮(zhèn)擴(kuò)張中舊城改造是一大難題,有限資金的使用難以兼顧舊城新區(qū),因而有的地方采取回避態(tài)度,將資金用于新區(qū)開發(fā),追求增量土地,造成新舊區(qū)反差強(qiáng)烈,未經(jīng)改造的舊城區(qū)土地資源配置效率和利甩效率低下,閑置浪費(fèi)嚴(yán)重;而有的小城鎮(zhèn)片面追求“節(jié)約用地”,舊城改造中房屋建筑增多,綠地減少,環(huán)境質(zhì)量不高,實際上土地資源配置仍不合理,其綠地、住宅、交通、商業(yè)用地等比重與現(xiàn)代化城鎮(zhèn)要求還不相適應(yīng),沒能充分發(fā)揮不同地段土地的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的綜合效益,非常有必要從整體上優(yōu)化土地利用的資源配置。
　　1.5土地管理行為不規(guī)范導(dǎo)致土地資源流失嚴(yán)重
　　由于體制、政策不配套,出現(xiàn)多頭批地,多部門多渠道供地,土地供應(yīng)失控問題;有的開發(fā)區(qū)管委會未經(jīng)土管部門就將征得的大片土地轉(zhuǎn)手倒賣,從中牟利;有買下土地使用權(quán),作為財產(chǎn)擁有,不投入生產(chǎn)領(lǐng)域,而等待土地增值,以獲巨額利潤的土地投機(jī)行為;或多征少用,亂占亂用造成的土地資源浪費(fèi);土地進(jìn)入市場,卻出現(xiàn)城鎮(zhèn)國有土地和城鄉(xiāng)結(jié)合部的非農(nóng)業(yè)用地被部分單位和居民直接或間接非法轉(zhuǎn)讓、出租,給小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和管理帶來很大難度,國有和集體土地資產(chǎn)大量流失,擾亂土地經(jīng)濟(jì)秩序,而且土地利用率低下,這一系列問題均是由于土地的管理還未健全,政策措施還未完善,管理力度也還有待加強(qiáng),否則對小城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利,對土地的合理利用更是大為不利。
　　2“節(jié)地”的必要性與緊迫性
　　當(dāng)前城鎮(zhèn)土地資源粗放利用方式?jīng)]有得到根本改變,具體表現(xiàn)在:一是國內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需要迅速擴(kuò)展用地,大量占用郊區(qū)和農(nóng)村土地。二是地方政府為了獲取土地增值收益,“圈而不用”現(xiàn)象較為普遍。據(jù)調(diào)查,一些城鎮(zhèn)征購或者征收后不供地的土地面積占全部新增建設(shè)用地的40%～60%,土地閑置十分嚴(yán)重。三是違法授予園區(qū)土地供應(yīng)審批權(quán),園區(qū)用地未批先用、非法占用、違法交易的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。到2003年底,全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3887家,其中經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家,占6%;省級批準(zhǔn)的1019家,占26.6%;其他2586家都是省級以下開發(fā)區(qū),占67.4%。據(jù)不完全統(tǒng)計,各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬km2,超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。四是土地利用結(jié)構(gòu)不合理,各類用地比例失調(diào),產(chǎn)業(yè)用地比例過高,生活用地比例偏少。五是城市人均用地水平偏高,目前我國的城鎮(zhèn)人均用地為133m2,超出國家標(biāo)準(zhǔn)(100m2)33%。
　　基于我國人多地少的國情和土地利用中存在的諸多問題,集約利用土地是我國城市化發(fā)展的必然選擇。城市土地集約利用能促進(jìn)我國土地粗放浪費(fèi)利用方式的根本轉(zhuǎn)變,從而優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和粗放增長方式轉(zhuǎn)變,推動我國城市
　　良性發(fā)展,是我國全面建設(shè)小康社會和節(jié)約型社會的客觀需要。
　　3“集約用地”的概念與內(nèi)涵
　　土地集約利用的概念最早來自于李嘉圖等古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中對農(nóng)業(yè)用地的研究,是指在一定面積土地上,集中投入較多的生產(chǎn)資料和勞動,使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法,以求在較小面積土地上獲取高額收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。隨后,土地集約利用的概念被引入城市土地研究中,形成城市土地集約利用的概念,但由于城市土地利用方式的多樣性,城市土地集約利用的內(nèi)涵遠(yuǎn)比農(nóng)業(yè)土地集約利用復(fù)雜和豐富。
　　國內(nèi)很多學(xué)者探討了城市土地集約利用的概念,有的考慮城市土地的投入和產(chǎn)出,有的關(guān)注城市土地結(jié)構(gòu)和合理布局,有的認(rèn)為城市土地集約利用還包括生態(tài)環(huán)境的優(yōu)越等,但尚未達(dá)成共識。值得注意的是,這些研究主要針對的是城市存量土地,而很少關(guān)注增量土地。然而,在我國現(xiàn)階段,即使通過各種手段提高了城市存量土地的集約利用度,也無法阻止城市外延擴(kuò)張的必然趨勢。因此,城市土地集約利用不僅需要盤活城市存量土地,更需要合理規(guī)劃和利用增量土地,如果城市增量土地規(guī)劃不合理,與現(xiàn)有城市功能和土地結(jié)構(gòu)銜接較差,即使投入再多的資金,容積率和使用強(qiáng)度再高,非但不能實現(xiàn)最佳利用效果,甚至?xí)�出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)。引入增量土地集約利用后,城市土地集約利用的內(nèi)涵更加廣義,它是指在布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展的前提下,通過增加存量土地投入、改善經(jīng)營管理,合理規(guī)劃增量土地、銜接存量土地等途徑,不斷提高土地產(chǎn)出效率,取得良好經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的動態(tài)過程。
　　4小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制過程中“節(jié)地”途徑
　　4.1城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)
　　小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是一個綜合規(guī)劃,它包括城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等,這些規(guī)劃必須相互協(xié)調(diào)、相互銜接。而在實際操作中,這些規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性很差,其中最主要的是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃沒有銜接好。
　　(1)以城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃審批代替土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地審批。
　　(2)城鎮(zhèn)規(guī)劃許可審批在前,土地審批在后,影響拍賣工作。
　　(3)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的著眼點(diǎn)有差異。前者著眼于提高城鎮(zhèn)化水平,推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展,因而偏重于增大城鎮(zhèn)數(shù)量,擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模,強(qiáng)調(diào)外延發(fā)展;而后者著眼于保護(hù)耕地,節(jié)約用地,控制城鎮(zhèn)化規(guī)模,強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵挖潛。這種規(guī)劃差異導(dǎo)致兩個部門規(guī)劃無法一致,往往各執(zhí)一詞,互不相讓。
　　(4)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模和土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模不一致。一方面是預(yù)留區(qū)的面積、地點(diǎn)并不完全一致;另一方面是建設(shè)用地規(guī)模大小不一樣。據(jù)不完全統(tǒng)計,絕大部分小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃突破或超過了土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地規(guī)模。
　　(5)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制時間與土地利用總體規(guī)劃的編制時間不一致,后者明顯滯后。
　　(6)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限不一致。縣(市)級人民政府有小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃審批權(quán),卻沒有小城鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃審批權(quán);有的是由地市州一級政府審批,有的則由省級人民政府審批。
　　4.2做好村莊布點(diǎn)與社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃
　　規(guī)劃是建設(shè)的龍頭,小城鎮(zhèn)土地利用優(yōu)化,需要科學(xué)合理的規(guī)劃作為指導(dǎo),首先要從區(qū)域的角度來規(guī)劃城鎮(zhèn)體系,根據(jù)不同的區(qū)位優(yōu)勢、資源條件、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,嚴(yán)格控制小城鎮(zhèn)發(fā)展的數(shù)量,形成合理的小城鎮(zhèn)區(qū)域布局。對于相對落后的地區(qū),通過“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”.適當(dāng)擴(kuò)大這些小城鎮(zhèn)的管理權(quán)限,并采取優(yōu)惠的用地、稅收、戶籍、信貸政策等,吸引農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中。對于發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)帶,可以通過合并來提升其地位,賦予其小城市功能。
　　4.3合理布局小城鎮(zhèn)用地,提高土地利用效率
　　小城鎮(zhèn)的布局,要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況、交通條件、區(qū)域位置及城鎮(zhèn)的功能作合理的安排,并制定優(yōu)惠政策吸引企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中,實現(xiàn)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兩大發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)結(jié)合。在規(guī)劃時必須考慮農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和環(huán)境保護(hù)的同步發(fā)展,嚴(yán)禁污染項目進(jìn)入小城鎮(zhèn);還要規(guī)劃好各種基礎(chǔ)設(shè)施和配套項目的建設(shè),增加小城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的吸引力。小城鎮(zhèn)的合理布局、功能分區(qū),首先要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企用地規(guī)劃,要合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)企用地,劃出鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園,使其集中連片、節(jié)約用地、提高土地利用率;其次是要合理布置居民點(diǎn)和商業(yè)區(qū),居民區(qū)和商業(yè)區(qū)的配置要“有利于生活,方便生活”。居民區(qū)以環(huán)境為本,輔以便利交通;而商業(yè)區(qū)作為城鎮(zhèn)土地利用中單位面積產(chǎn)出最高、利用強(qiáng)度最大、最活躍的一類用地,一般應(yīng)布局在城鎮(zhèn)中心、主要交通干道兩側(cè),結(jié)合小城鎮(zhèn)的舊城改造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,適當(dāng)進(jìn)行用地功能轉(zhuǎn)換。
　　4.4做好城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃
　　(1)充分有效地利用城鎮(zhèn)空間和閑置土地。在我國大多數(shù)小城鎮(zhèn)中,土地可利用的空間其實是很大的,城鎮(zhèn)中有較多的低矮、陳舊的住房,廢棄的舊倉庫、廠房等,占用大量的土地,使土地閑置未被利用。在城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃中,要適當(dāng)增加建筑物的高度,提高容積率;合理規(guī)劃其建筑格局,提高建筑密度。
　　(2)投入資金進(jìn)行舊城改造。政府要投入一定的資金用于城鎮(zhèn)舊城區(qū)的拆遷改造,要充分挖掘存量土地潛力,對原有建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)利用,不要一味地投資興建新城區(qū),進(jìn)而提高小城鎮(zhèn)用地水平和規(guī)模效益、集聚效益。對小城鎮(zhèn)中分散的、容積率低的居民點(diǎn)要集中建設(shè)住宅小區(qū)、生活小區(qū),從而盤活閑置、低效率的土地。
　　4.5建立小城鎮(zhèn)土地合理利用評價因素框架體系
　　評價體系的確定土地合理利用就是要實現(xiàn)土地資源合理利用.社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,生態(tài)環(huán)境不斷改善的良性循環(huán),獲得最優(yōu)的系統(tǒng)效益,即土地利用的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。具體說應(yīng)該包括以下內(nèi)容:
　　(1)因地制宜:因地是指以土地的性質(zhì)、特征為依據(jù),制宜是指確定土地適宜使用的范圍。因地制宜實際是對土地利用的適宜性進(jìn)行綜合評價,以確定土
　　地利用的最佳方向。
　　(2)地盡其用:地盡其用是指盡可能發(fā)揮各類土地應(yīng)起的作用。具體說就是根據(jù)土地資源和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和趨勢,對土地資源進(jìn)行最優(yōu)配置,以確定合理的土地利用結(jié)構(gòu),取得最佳的利用效益。
　　(3)各得其所:各得其所是指各種土地都已確定自己的最佳用途,各類土地利用項目都找到其最優(yōu)的用地位置。
　　(4)合理利用:合理利用是指把土地的開發(fā)利用和土地的整治保護(hù)結(jié)合起來,最優(yōu)利用土地資源。
　　〔參考文獻(xiàn)〕
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