摘要:土地開發(fā)與整理是現(xiàn)階段合理利用土地資源,切實保護耕地資源的有效途徑,搞好土地權(quán)屬管理，保障農(nóng)民利益，確保開發(fā)整理后土地的有效利用是鞏固開發(fā)整理成果的必然要求.
　　關(guān)鍵詞:土地開發(fā)數(shù)量質(zhì)量問題措施對策
　　土地開發(fā)與整理是現(xiàn)階段合理利用土地資源，切實保護耕地資源的有效途徑。通過土地開發(fā)整理，進而提高土地利用率，增加有效耕地面積，促進農(nóng)村土地集約利用，緩解人地矛盾，改善人居環(huán)境，提高生活質(zhì)量；同時，鞏固土地利用分區(qū)成果，進一步實現(xiàn)土地分類用途管制，徹底改變以往無序利用、功能紊亂的狀況，為規(guī)范農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供基礎(chǔ)，促進農(nóng)業(yè)機械化操作及規(guī)模經(jīng)營；土地整理有利于建立社會化服務(wù)體系，增加農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)量，通過整理、復(fù)墾新增的耕地生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品可增加市場供給量，豐富人民的物質(zhì)生活，同時解決剩余勞動力，有利于社會穩(wěn)定，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)，促進農(nóng)村精神文明建設(shè)；土地整理可提高耕地質(zhì)量，增強抗災(zāi)能力，通過村、田、林、路、渠綜合整理，進行高標準的水利設(shè)施建設(shè)，不僅可增加耕地數(shù)量，而且還可以治理退化草場、低洼地、坡耕地等，解決易澇易旱的問題，使開發(fā)整理區(qū)內(nèi)原料的中低產(chǎn)田整理為穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)田，使耕地質(zhì)量及光、熱、水資源利用率得到提高。
　　土地開發(fā)整理規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的補充，是科學(xué)指導(dǎo)土地開發(fā)整理活動的重要依據(jù)，對規(guī)范土地開發(fā)整理活動，保護和改善生態(tài)環(huán)境，確保耕地占補平衡，實現(xiàn)耕地保護目標具有重要意義。各地要提高對《規(guī)劃》實施和土地開發(fā)整理規(guī)劃工作的認識，采取有效措施，全面貫徹實施《規(guī)劃》，發(fā)揮規(guī)劃對土地開發(fā)整理活動的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)作用，促進土地開發(fā)整理活動健康、有序開展。
　　通過土地開發(fā)整理、標準農(nóng)田建設(shè)，對田、水、路、林、村的綜合整治，不僅增加了有效耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，改善了生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，有力地推進了標準農(nóng)田建設(shè)，同時提高了農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量，而且又獲取了一定數(shù)量的土地整理置換折抵指標，在建設(shè)用地指標緊張的情況下，有力地支持了社會經(jīng)濟的發(fā)展，推動了我省各地城市化進程建設(shè)。
　　一、當(dāng)前土地開發(fā)整理中存在的問題與困難
　　盡管當(dāng)前土地開發(fā)整理取得了一些明顯的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益，但是也存在一些不可忽視的問題：
　　1、開發(fā)整理后的土地質(zhì)量低，沒有實現(xiàn)真正意義上的“占補平衡”
　　《土地管理法》在確立占補平衡制度時，對補充耕地的質(zhì)量要求作出了明確規(guī)定：占補平衡必須由占用耕地的單位負責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地。但是，不少開發(fā)整理項目為了使建設(shè)項目占用耕地能夠得到及時的補充，以滿足建設(shè)項目占用耕地審批的需要，對補充耕地的質(zhì)量往往只停留在幾個簡單的數(shù)字上，項目質(zhì)量不符合要求，如渠道方面，沒有“三面光”，沒有排、灌分設(shè)，渠道的深度和寬度不夠等；道路方面，布局不合理，寬窄度不一；農(nóng)田格式化方面，有的耕作層不到30厘米，田塊面積過小或過大等，以及對土壤的鑒定、質(zhì)量驗收、開發(fā)后的成果管理等方面缺乏有效的監(jiān)督措施。因而開發(fā)出的耕地質(zhì)量較差，很難形成一定的生產(chǎn)能力，甚至一邊開發(fā)整理一邊拋荒。這不僅沒有實現(xiàn)真正意義上的“耕地占補平衡”，而且造成了資源的破壞和開發(fā)資金的浪費。
　　2、土地開發(fā)整理過程中以犧牲長遠的整體利益來換取近期的局部利益
　　土地開發(fā)整理投資周期長、投資金額大，一些地方急功近利，追求當(dāng)年開荒、當(dāng)年收益而不顧被開發(fā)區(qū)域的小氣候環(huán)境、土壤環(huán)境和土質(zhì)水文環(huán)境，對后備資源的開發(fā)沒有充分考慮生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)性。這邊退耕還林，那邊毀林開荒；這里退耕種草，那里毀果園開發(fā)的怪現(xiàn)象，或者在土地整理項目中只重視田塊的方整，而忽視對河流、丘陵地等生態(tài)景觀的規(guī)劃，其結(jié)果是短期得益，隨著時間的推移小區(qū)域環(huán)境的惡化將逐步顯現(xiàn)，致使所開發(fā)的土地再一次荒蕪。
　　3、土地開發(fā)整理專業(yè)隊伍素質(zhì)不高
　　土地開發(fā)整理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及諸如：農(nóng)業(yè)工程、林業(yè)工程、環(huán)境工程、機械土方工程、建筑工程、農(nóng)田水利工程、道路橋梁工程、農(nóng)業(yè)設(shè)施工程等眾多分項工程，具有跨行業(yè)、多學(xué)科和多技術(shù)的特點。這為管理帶來困難，最主要的是人才短缺問題。目前參與土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計的從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊，知識結(jié)構(gòu)不一。
　　4、土地開發(fā)整理的投資主體較為單一
　　對于土地開發(fā)整理，應(yīng)當(dāng)尊重市場經(jīng)濟規(guī)律。目前，政府的投資在土地開發(fā)整理工作中發(fā)揮了重要的導(dǎo)向作用，發(fā)揮了主渠道作用。政府的投資主要來源于包括新增建設(shè)用地土地有償使用費、土地開墾費、農(nóng)業(yè)重點發(fā)展基金等等。但是，單靠政府的力量，難以包攬土地開發(fā)整理所需的資金。所以，必須拓寬籌資的視野，要形成投資主體多元化的局面，鼓勵各種經(jīng)濟組織、企業(yè)、個人進行投資，也可以考慮引進外資。
　　5、沒有明確的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)制度，土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整難度大
　　在開發(fā)和整理中，關(guān)鍵問題是如何對待農(nóng)民權(quán)屬利益的重新調(diào)整。調(diào)整的成功與否，直接關(guān)系到土地開發(fā)整理的效果。對大片荒地進行開發(fā)整理確實是有一個技術(shù)和資金方面的問題，但對一些小片荒地、農(nóng)村閑散地的開發(fā)整理則主要是所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)關(guān)系的確定，法律上僅規(guī)定“誰復(fù)墾、誰受益”的政策是不夠的，它并沒有明確土地開發(fā)整理后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也就不足以保障投資者的利益。土地整理的效益體現(xiàn)在整理后的土地利用上，是重新發(fā)包到戶，還是按農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整培植和發(fā)展大戶經(jīng)營，還是由村委會組織發(fā)包經(jīng)，各種有效途徑很多，但是最根本的原則是必須解決好農(nóng)民的權(quán)益問題，最大限度地保護農(nóng)民的權(quán)益。
　　二、抓好土地開發(fā)整理工作的措施與對策
　　1、土地開發(fā)整理，要適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和切實增加農(nóng)民的收入
　　土地開發(fā)整理要與當(dāng)?shù)?a href='http://m.anghan.cn/ncjj/' target='_blank' class=infotextkey>農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展結(jié)合起來，與發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，與增加農(nóng)民的收入結(jié)合起來，成為農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民收入的增長點。土地開發(fā)整理的指導(dǎo)思想、管理政策與規(guī)劃設(shè)計上，要從增加和建造高質(zhì)量耕地與農(nóng)用地出發(fā)，立足于服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，服務(wù)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，服務(wù)提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和綜合經(jīng)濟效益，只有這樣，土地開發(fā)整理才真正具有生命力。
　　2、土地開發(fā)整理，應(yīng)立足于建造質(zhì)量高、生態(tài)效益好的耕地，在這個前提下努力增加耕地面積,通過土地開發(fā)整理增加耕地，其實質(zhì)上是要求新增糧食生產(chǎn)能力。提高糧食生產(chǎn)能力應(yīng)當(dāng)是耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護并重。耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護是耕地全面保護的一個有機整體，在我國耕地后備資源十分有限和當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品供需基本平衡的條件下，提高耕地質(zhì)量和改善生態(tài)環(huán)境尤為重要。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)民增收的情況下，從保障糧食生產(chǎn)能力出發(fā)，對土地開發(fā)整理補充耕地任務(wù)還有等于進一步分析研究，進一步提出衡量標準。
　　3、土地開發(fā)整理的規(guī)劃應(yīng)充分考慮保護生態(tài)環(huán)境
　　土地開發(fā)整理的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、水利工程規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、小流域治理規(guī)劃結(jié)合起來。實行生態(tài)型土地開發(fā)整理，搞好必須的農(nóng)田基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，使其融合于現(xiàn)有農(nóng)地與社區(qū)景觀中，構(gòu)成和諧的統(tǒng)一整體，做到既增加耕地，又不破壞環(huán)境。實現(xiàn)經(jīng)濟效益、資源、環(huán)境三者有機地統(tǒng)一。
　　4、以確保工程質(zhì)量為核心，搞好項目施工建設(shè)
　　為確保工程質(zhì)量應(yīng)制定或明確項目建設(shè)質(zhì)量標準和檢查辦法，對土地平整、耕作層、農(nóng)田水利設(shè)施、田間道路等的工程質(zhì)量作出明確的規(guī)定，并在項目實施中，加強監(jiān)督檢查。對土地開發(fā)整理項目立項標準、立項程序、項目實施、驗收標準、項目材料及建檔要求等，以規(guī)劃性文件進行規(guī)定，推進項目的規(guī)范化管理。在項目組織實施上采用招標承包辦法，引入市場機制，推行工程招投標制、施工監(jiān)理制、合同管理制等實行工程質(zhì)量負責(zé)制。
　　5、投資主體多元化，政府投資要體現(xiàn)公益性，企業(yè)、個人投資要實行有償性
　　土地開發(fā)整理是一項系統(tǒng)工程，除政府投資外，必須拓寬渠道，從社會各方面籌集資金，建立高效的、市場化的籌資機制。從投資主體多元化看，籌資機制的核心問題就是效益問題。各種經(jīng)濟組織、企業(yè)和個人參與土地整理，其根本原因就是土地整理的后續(xù)產(chǎn)業(yè)有非常好的效益和非常高的回報，因此，土地開發(fā)整理中社會性投資必須體現(xiàn)自愿和有償?shù)脑瓌t。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地整理體現(xiàn)政府行為的性質(zhì)，兼顧市場選擇，要從中找到政府行為和市場選擇的結(jié)合點。政府的目的是增地，企業(yè)的目的是增效，個人的目的是增收，盡管角度不同，出發(fā)點不一樣，但都以土地為對象，這就是政府、企業(yè)和個人三者的結(jié)合點。要圍繞這個結(jié)合點，建立良性機制，政府投資體現(xiàn)公益性，企業(yè)、個人投資體現(xiàn)有償性。
　　6、盡快建立土地開發(fā)整理專業(yè)技術(shù)隊伍的資質(zhì)準入制度
　　土地開發(fā)整理是一項技術(shù)性較強的業(yè)務(wù)工作，要求從業(yè)者具備較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。當(dāng)前土地開發(fā)整理專業(yè)技術(shù)隊伍多為新手，素質(zhì)不高，而一支高素質(zhì)的隊伍是保證高質(zhì)量、高效益進行土地開發(fā)整理工作的必要條件。加強土地開發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計隊伍建設(shè)，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)。通過新技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn)，提高土地開發(fā)整理規(guī)劃與管理的科學(xué)性與先進性。建立土地開發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位的資質(zhì)認證和考評制度，對其從業(yè)人員也需進行執(zhí)業(yè)資格認定。只有具備相關(guān)資質(zhì)的機構(gòu)和個人才能承接項目。另外，還需建立一支訓(xùn)練有素的工程質(zhì)量監(jiān)督、工程施工和管理隊伍，以保障土地開發(fā)整理工作科學(xué)有序地發(fā)展。
　　7、注重權(quán)屬管理，保障農(nóng)民利益
　　搞好土地權(quán)屬管理，保障農(nóng)民利益，確保開發(fā)整理后土地的有效利用是鞏固開發(fā)整理成果的必然要求。土地權(quán)屬確定、調(diào)整、審核、登記和發(fā)證等涉及的法律法規(guī)多，內(nèi)容廣泛，在具體調(diào)整權(quán)屬時，要把握好依法、自愿、穩(wěn)定性，土地置換、合同約定等原則。在適當(dāng)考慮人口因素的前提下，將開發(fā)投入與成果分配直接掛鉤，人口數(shù)量和投入的勞動在分配新增耕地時分別占一定的比重。因地制宜實行“按人分配”、“按工分配”、“集體支配”等多種調(diào)整權(quán)屬方式。