【摘要】 介紹了合肥市節約集約用地試點方案的主要內容，認識到科學規劃是實現節約集約用地的前提，機制與制度改革是實現節約集約用地的保障，節約集約用地真正目的是促進經濟社會發展方式的轉變，最終目的是實現資源節約型、環境友好型、社會和諧型發展。

【Abstract】This thesis give a general introduction of the process of drafting Frugal & Intensive land use pilot city program for Hefei City, also its main contents .It reaches an agreement that a scientific planning is the premise of Frugal & Intensive land use, the reform of mechanism and institution is a compulsory guarantee. The genuine objective of Frugal & Intensive land use is to encourage the conversion of the mode of economic and social development, ultimately achieving the development of Resource-saving, Environment-friendly and Social Harmony Type.

【關鍵詞】節約集約  建設模式 組織保障

【Key words】Comprehensive work of the government; Frugal & Intensive land use pilot city; Construction mode; Organizational guarantee

 

 

一、 引言

土地是民生之本、發展之基，對于我國人多地少的狀況，土地的節約集約利用是一項長期而緊迫的戰略任務。黨中央、國務院高度重視土地節約集約利用工作，溫家寶總理在政府工作報告中指出：節約集約用地，不僅關系當前經濟社會發展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基。2008年《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）中明確指出：切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針。

2008年，受長沙新河三角洲以及黎托片區成為國家節約集約用地試點項目啟發，結合合肥市國土管理的新舉措，合肥市政府決定申報國家節約集約用地試點。

二、必要性和緊迫性

1、是貫徹落實科學發展觀的內在要求

落實科學發展觀，轉變經濟發展方式，首先必須轉變粗放的土地利用方式，實現土地的節約集約利用。作為新興的省會城市，合肥必須堅持以科學發展觀為指導，著力轉變經濟發展方式，在資源保護、科學發展保障機制建立方面積極探索，創造新鮮經驗，真正把科學發展觀落到實處。

2、是實現中部地區奮力崛起的重大舉措

中部崛起面臨的資源、環境背景與東部地區發展初期已有很大不同，國家對中部的要求也不同于東部地區，中部地區不僅要發展現代制造業及高新技術產業，更要保護耕地，建設國家糧食生產基地。發展不足是中部地區普遍面臨的最大問題，發展的資源約束十分嚴峻。中部崛起的這一特殊難題首先表現為土地供需矛盾日益突出。

合肥作為中部省會城市，既要奮力崛起，又要切實保護耕地，為國家堅守18億畝耕地紅線做出應有的貢獻。破解保護資源與保障發展的難題，唯一的出路在于節約集約用地。

3、是加快現代化濱湖大城市建設的必然選擇

安徽省總結長期以來發展不快的原因，一個重要方面是缺乏中心城市帶動，把合肥建設成為能夠帶動全省發展的中心城市成為省委省政府的重要戰略決策。

合肥要建設現代化濱湖大城市，必須未雨綢繆，堅定地按照科學發展觀和建設“兩型社會”的要求，提高土地利用效率，走節約集約用地之路。

4、是推動我國土地管理制度改革的重要抓手

節約集約用地是我國土地管理制度改革的根本方向，是土地規劃、保護、開發、利用等各項工作任務的核心目標。

我國目前節約集約利用土地的管理體制、政策體系和技術標準尚不健全，促進節約集約用地的城鄉規劃、產業發展、財稅政策、社會保障、環境保護等方面的制度環境也未形成。

合肥以開展節約集約用地試點為平臺，推動土地管理制度創新，促進相關制度改革，可以為全國構建保障和促進科學發展新機制先行探索，提供借鑒。

 

三、基礎條件

1、合肥市綜合實力顯著增強

2005－2007年，合肥全市地區生產總值增速連續3年位居全國省會城市第2位，占安徽省經濟總量由16.3％提高到18.2%。在全國百強城市中，綜合實力由2005年的第31位提升到2007年的第21位。

快速發展的社會經濟使合肥市有實力在城市開發中加大投入，提高土地承載力；優越的社會經濟環境使合肥市有條件從招商引資向招商選資轉變，把是否節約集約用地作為審批項目的必要條件。

2、國家在合肥已開展多項試點

合肥擁有國家級稱號的試點有：國家科技創新型試點市、國家再生資源回收體系建設試點市、國家級汽車及零部件出口基地城市、加工貿易梯度轉移承接城市、中國服務外包基地城市、國家動漫產業基地。

國土資源部在合肥開展的試點有：城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點工程、數字國土工程、城鎮地籍管理系統工程、土地規劃管理系統工程、區域產業用地變化分析工程、金土工程。

3、合肥市節約集約用地的探索與經驗

近年來，合肥市在土地管理方面，認真總結國內外經驗教訓，創新管理機制，初步形成了“節約土地、集約建設、持續發展” 的土地利用模式。

（1）集體決策機制

合肥市成立了高規格的土地市場管理委員會和城市規劃委員會，由省委常委、市委書記擔任主任，市長擔任第一副主任，分管副市長和相關市領導擔任副主任，市發改委、經委、建委、國土局、規劃局、財政局、監察局、審計局、國稅局、地稅局等為成員單位，所有土地均經集體審批。此舉不僅從體制上有力地加強了土地供應的宏觀調控，保證了土地的節約集約利用，而且有效地促進了黨風廉政建設。

（2）項目規劃優選機制

充分發揮市場配置資源的基礎性作用，面向全國發布擬出讓地塊信息，廣泛引導意向投資單位對土地開發進行深度研究，提出規劃方案、經營計劃等，從而為政府提供更加科學的決策依據，為土地招標、拍賣、掛牌出讓提供最優的供應條件，有力地促進了土地利用效益最大化。

（3）用地指標項目管理制

從2008年1月起，按照統籌的原則，改變用地指標按區域一次性分配方式，由計劃管理向項目管理轉變。根據產業政策、投資強度、稅收額度、就業崗位等綜合因素，將用地指標向節能環保型、高附加值的項目傾斜。本著成熟一個分配一個的原則，把握土地供應節奏。此舉不僅改變了縣（區）政府將主要精力放在爭指標，卻忽視項目儲備和土地利用監管的現象，而且通過土地規劃、計劃、征收、供應、監管扁平化管理，切實保障優質項目早落地、早投產、早見效，從體制上找到了解決土地閑置的新路徑。

（4）雙向約束機制

“雙向約束”就是以土地為“閘門”，對項目建設單位和政府雙方都制定了一系列的約束制度，實現建設項目用地長效管理。對建設項目設立投資強度、產出額度、上繳稅收、就業規模等指標，明確項目建設周期，建立建設履約保證金、驗收考核、項目退出等約束制度。

（5）考核獎懲機制

2004年以來，市政府將節約集約用地納入各級政府考核體系。建立土地投資率、土地銷售額產業率、土地稅收產業率、吸納就業率、產業集聚率等5項考核指標，強化對開發園區項目用地情況的綜合評價與考核。

（6）格網地價管理機制

在城市規劃確定的城鎮密集區范圍內，均勻設定公里格網為價格管理單元。評估公里格網內正常市場條件下，商業、住宅用地完整土地使用權的平均價格。通過格網地價體系，從宏觀上達到總價平衡，微觀上達到優質優價，實現地價管理的動態化、精細化、公開化，利用價格杠桿促進產業集聚、用地節約。

（7）“鐵腕”清理閑置土地

通過采取“收回或重新配置、完善供后監管、清欠社保資金、調整年度用地計劃、在建項目檢查、規范入區入園協議、建立工業項目投入產出經濟綜合評價體系”七項重點措施，共收回、調整閑置土地。此舉進一步優化了投資環境，促進了項目建設和土地的節約集約。

（8）打造陽光地產

優化配置城鄉土地資源，創新經營性用地管理辦法，將市、縣經營性用地統一到市招投標中心組織上市，實現了城鄉土地優化配置，確保了國有土地資產保值增值。在全國率先推行經營性用地“定期推介、全國公告、政府拆遷、凈地出讓”的供應方式，致力打造公開、公正、透明、開放的“陽光地產”，從而保證了土地市場運行的公開、公平、公正。

（9）充分發揮土地對房地產市場的調控作用

結合城市發展規劃，編制了城市土地儲備五年規劃，建立城市土地潛力評價體系，使土地收購儲備與城市建設和區域經濟發展有機銜接；穩步推進城市危舊房改造、城中村改造，促進工業企業“退城入區入園”，盤活土地存量，拓展了城市發展空間；根據房地產市場狀況，合理調控土地供應規模，改善土地供應結構，保證廉租房和經濟適用房等保障性住房的土地供應，促進了房地產業健康發展。

（10）建立失地農民保障體系

嚴格依法征地，保障失地農民長遠生計。在全省率先建立了失地農民養老保障體系，實施失地農民養老保障和最低生活保障制度，建立了全市統一保障平臺。

 

四、目標

逐步建立節約集約用地的土地管理體制。逐步建立節約集約用地的其它配套制度和政策。逐步建立節約集約用地的土地市場體系。逐步建立節約集約用地的評價體系、技術標準。嚴格控制建設用地規模，不斷提高城鄉土地資源的節約集約利用水平。

 

五、建設模式

1、城鄉統籌發展

到2010年，全市人口達到580萬人，城市化水平由2007年的 55%提高到62%；到2020年，全市人口達到710萬人，城市化水平提高到74%，城市綜合承載力提升20%，節地率提高20%，實現主城區、新區、組團、重點鎮協調緊湊發展的目標。

主要采取全面提升主城區 ；融合發展四組團 ；緊湊開發濱湖新區 ；協調建設小城鎮等四項措施。

2、開發園區建設

實施工業立市戰略，加快產業結構調整，著力轉變經濟發展方式，打造全國先進裝備制造業基地、知名家電產業基地、重要汽車產業基地。加快高新技術產業集群化發展。大力發展循環經濟和環保產業。3-5年，建設工業產值1000億元以上園區2家，500億元以上2家，100億元以上3家；工業項目容積率由過去平均不足0.4提高到0.7以上，新增工業項目容積率達到1.0以上，畝均投資強度提高50%以上，畝均稅收增加50%以上。

3、城中村改造

以城市規劃為依據，以空間形態改造為重點，集中連片改造，對建設用地進行整理，用5年時間基本完成城中村改造。

4、土地整理與宅基地整理和新農村建設

統籌城鄉、共同發展，把土地整理、宅基地整理與新農村建設結合起來，完善農村基礎設施，改善農民生產生活環境，推動農業產業結構調整，促進農業集約發展和農民增收，積累解決三農問題經驗。每年整村推進整理項目不少于10萬畝，建成“田成片、路通暢、林成網、渠配套、旱能灌、澇能排”的高標準農田。建成基礎設施完善（通路、通水、通電、通信息等）、公益設施配套、生態環保、獨具特色的現代化新型農莊。

5、濱湖區建設

濱湖區建設堅持“基礎設施優先、社會事業優先、群眾利益優先、聚集人氣優先”，突出生態環保 ，依照核心引領、縱軸推進、橫向延展、點軸片塊的總體思路，嚴格按城市總體規劃和土地利用規劃合法合規發展。

濱湖新區規劃以科學發展觀為指導，以合肥市土地利用總體規劃和城市總體規劃為依據，建設以商務金融、行政辦公、旅游會展為主導功能，文化體育為互補功能，科技、教育、研發、創意為特性功能，生活服務、商貿物流為支撐功能的多元復合互動的綜合性城市功能區。

 

六、思考與總結

1、節約集約用地應成為全社會共同的新文化

推進節約集約，不是一兩個部門的事。實現節約集約用地需要多方面的配合，要有協同的行動。要向全社會宣傳國家土地資源短缺的嚴峻事實，積極營造一種全社會支持節約集約用地的氛圍。只有全社會的認識都加強了，豪宅、花園式工廠、大廣場、寬馬路等奢侈用地、形象工程才能避免。

2、節約集約用地應成為城鄉規劃的核心理念

合理編制和嚴格執行土地利用總體規劃，才能科學指導土地利用、才能為節約集約用地奠定基礎。城鄉規劃是直接指導建設的藍圖，在各層次規劃中都關乎節約集約用地問題。在宏觀層面上，兩規融合是實現節約集約用地的必由之路。

首先，空間結構是否合理，用地布局是否科學對于用地節約集約發揮重要影響。在宏觀層次上，通過促進城市群、同城化等城鎮密集區發展，促進交通走廊、工業走廊、城鎮走廊復合發展促進用地集約化；在中觀層次上，合理布局城市中心區，如合肥市提出“141”空間發展戰略，結合產業布局，以城市公共交通發展為紐帶，促進設施共享、資源集聚、用地節約集約，構建多中心、組團式、緊湊型融合協調的發展模式。

其次，各項建設用地的標準上可以做到更節約。隨著新技術發展，一些市政設施占地大大縮小，交通疏散能力的提高使一些大規模的設施得以建設，如市政綜合樓、靜脈產業園、中小學、MALL等。

第三，在建設模式上的技術創新能不斷促進節約集約用地。地下、半地下空間的開發、立體開發、TOD模式、城市綜合體、社區中心等。

第四，通過提升基礎設施支撐，提高城市綜合承載力，可以提高城市土地的集約度。如對城市如提高道路等級結構，實現大容量、快速的公共交通系統以及大容量的市政供應能力。

3、機制與制度是促進節約集約用地的保障

機制與制度是促進節約集約用地的保障。城鄉規劃能夠促進建設在空間布局上實現節約集約，但就土地閑置、低效利用、用地指標分配等問題，規劃無能為力。為了使土地節約集約利用有章可循，國家和地方政府要完善相應的規章制度，如盡快建立促進土地節約集約利用的獎懲激勵機制，使浪費粗放用地行為受到懲罰，使節約集約用地者受到表彰、獎勵、得到經濟實惠，以調動各方節約集約利用土地的積極性。同時，需建立符合國家標準和地方實際情況的評價指標體系，為土地節約集約利用的科學評價提供依據，并將評價結果同政府考核和建設用地指標相結合。