[內(nèi)容摘要]本文試圖分析涉農(nóng)非稅收入管理存在的問題，對進一步規(guī)范涉農(nóng)非稅收入管理進行有益的探索。文中提出通過轉(zhuǎn)變思想觀念、明確涉農(nóng)非稅收入征管主體、規(guī)范涉農(nóng)非稅收入收繳程序、收支脫鉤實行徹底的部門綜合預算、加快涉農(nóng)非稅收入管理法制建設、建立健全監(jiān)督檢查機制、加強配套改革等改革措施來更好地規(guī)范涉農(nóng)非稅收入管理，希望對涉農(nóng)非稅收入改革有所幫助。
　　
　　關鍵詞：非稅，收入，管理，建議
　　
　　隨著財政改革的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，現(xiàn)行的涉農(nóng)非稅收入管理辦法，特別是資金流程過程中的管理與監(jiān)督，還存在一些不適應當前新形勢要求的地方。
　　本文就如何進一步規(guī)范政府涉農(nóng)非稅收入管理的問題，談點認識。
　　一、 政府涉農(nóng)非稅收入管理的現(xiàn)狀
　　涉農(nóng)非稅收入是憑借國家權力、國有資源所有權、政府對社會提供的一定服務和政府信譽，依據(jù)國家法律、法規(guī)和規(guī)章收取、提取募集的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入、國有資產(chǎn)資源收益、各種專項收入、其他收入等涉農(nóng)非稅收入（資金）。涉農(nóng)非稅收入除傳統(tǒng)的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入外，還將國有資源收入、行政事業(yè)單位資產(chǎn)收入、彩票收入和社會團體會費收入等納入“收支兩條線”管理范圍。
　　在西方發(fā)達國家，涉農(nóng)非稅收入也是一項重要的財政來源。國際貨幣基金組織的統(tǒng)計資料顯示，發(fā)達國家（如德國、英國）的涉農(nóng)非稅收入，一般占財政收入的比重為10%左右。在加拿大，涉農(nóng)非稅收入占國家財政收入的6.8%，占地方財政收入的17.5%；在美國，州和地方政府的財政收入10%以上來自涉農(nóng)非稅收入。幾乎所有發(fā)達國家都非常重視涉農(nóng)非稅收入管理，并建立了嚴格的法律制度規(guī)范，將其作為整個財政管理的重要組成部分。西方發(fā)達國家均對政府涉農(nóng)非稅收入實行嚴格的預算管理，所有財政收入均納入預算。
　　二十世紀80年代以來，我國政府涉農(nóng)非稅收入規(guī)模一直呈上升均勢，規(guī)模不斷擴大，占財政收入的比重不斷攀升。據(jù)不完全統(tǒng)計，2004年，全國政府涉農(nóng)非稅收入為5523萬元，相當于同期財政收入的19.8%。其中，中央政府涉農(nóng)非稅收入為627億元，相當于本級財政收入的5.2%；地方各級政府涉農(nóng)非稅收入為3896億元，相當于本級財政收入的34.8%。涉農(nóng)非稅收入對于緩解財政資金短缺的壓力，促進經(jīng)濟建設和社會事業(yè)發(fā)展起到了重要作用。
　　二、政府涉農(nóng)非稅收入管理存在的問題
　�。ㄒ唬┲黧w不清，認識不一。少數(shù)部門、單位和工作人員，對涉農(nóng)非稅收入的財政屬性缺乏應有認識，把收取的涉農(nóng)非稅收入視為單位自有資金，對政府調(diào)控、財政管理涉農(nóng)非稅收入有抵觸情緒。對監(jiān)督的行為目的和意義不是很了解，把管理和監(jiān)督的必然聯(lián)系割裂開來。
　�。ǘ�）涉農(nóng)非稅收入法制建設滯后。目前，涉農(nóng)非稅收入從立項、定標、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)尚沒有一套統(tǒng)一規(guī)范的法律、法規(guī)。這樣一來，一方面政府涉農(nóng)非稅收入的安全和完整受到威脅，甚至會流失。作為管理涉農(nóng)非稅收入的主體部門—各級地方財政部門，也因無法規(guī)依據(jù)而難于進行有效管理和監(jiān)督。另一方面由于涉農(nóng)非稅收入的所有權、使用權和管理權未真正歸位，目前仍由各個執(zhí)收執(zhí)罰單位分散征收，這不僅影響財政職能的發(fā)揮，而且不利于提高行政效率。
　�。ㄈ�）資金管理不到位。涉農(nóng)非稅收入在政法部門和單位中存在較濃厚的“自收自用、多收多用”色彩，嚴重苦樂不均。在預算管理上存在預算內(nèi)外“兩張皮”，大量涉農(nóng)非稅收入在財政體外循環(huán)。涉農(nóng)非稅收入難以形成可用財力，削弱了財政的管理職能和政府的調(diào)控能力。
　�。ㄋ模┦罩Ч芾砑s束“軟”。由于一些部門、單位推行部門預算不徹底，使得政府涉農(nóng)非稅收入征管和支出安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機制。財政部門在涉農(nóng)非稅收入管理上，處于被動狀態(tài)，缺少強有力的法規(guī)約束。如在涉農(nóng)非稅收入征收環(huán)節(jié)上，先由資金使用單位征收后再繳入財政專戶，這種征管模式下，財政無法對政府涉農(nóng)非稅收入的征收過程進行有效監(jiān)督，為隨意減免、巧立項目、坐收坐支以及私設小金庫等行為提供了條件；在使用上，“誰收誰支”模式?jīng)]有根本改變，綜合預算、部門預算沒有徹底落實，即使納入預算，也不是真正完整的部門預算，從而導致各部門存在“多收多用、多罰多返”的現(xiàn)象。加之支出安排沒有真正落實到項目，使預算約束和監(jiān)管成為一句空話。
　　三、 規(guī)范涉農(nóng)非稅收入管理的建議
　�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變思想觀念，樹立涉農(nóng)非稅收入新理念
　　我們要適應改革的需要，盡快建立涉農(nóng)非稅收入新理念，明白涉農(nóng)非稅收入涵蓋的寬廣內(nèi)涵，切實把思想認識統(tǒng)一到涉農(nóng)非稅收入“所有權歸國家、使用權屬政府、管理權在財政”上來。一要牢固樹立涉農(nóng)非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念，把規(guī)范政府涉農(nóng)非稅收入管理與加強稅收征管放到同等重要位置。二要樹立全局觀念，把涉農(nóng)非稅收入管理改革置于財政改革與經(jīng)濟發(fā)展的全局之中，擺正政府與市場、政府與企業(yè)、整體與局部的關系，摒棄狹隘的地方保護主義、本位主義的傾向。三要樹立宏觀調(diào)控觀念，完善政府的經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務的職能。
　　（二）明確涉農(nóng)非稅收入征管主體，統(tǒng)一涉農(nóng)非稅收入管理職責。涉農(nóng)非稅收入是政府及其所屬部門在行使其職能或提供服務過程中取得的財政性資金，是政府財政收入的重要組成部分。從涉農(nóng)非稅收入的屬性來看，涉農(nóng)非稅收入征管主體只能是代表政府管理財政的財政部門。因此，各級政府從規(guī)范和加強涉農(nóng)非稅收入管理的角度出發(fā)，確定財政部門在涉農(nóng)非稅收入征管中的主體地位，強調(diào)財政部門是涉農(nóng)非稅收入管理的唯一主體，明確其征收管理權限，變征收主體“多元化”為“一元化”。在財政部門內(nèi)部設立專門機構，整合力量，負責對除工商稅收、農(nóng)業(yè)稅收以外的所有涉農(nóng)非稅收入的征管。將相關科室的收費、基金政策管理、財政票據(jù)管理等職能劃入。配備有力的專職人員，對所有涉農(nóng)非稅收入實行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法。條件成熟的，可考慮將預算外資金管理局改為非稅收入管理局，代表本級政府負責所轄區(qū)域內(nèi)非稅收入“征、管、查”等工作。真正建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的涉農(nóng)非稅收入管理體系。
　�。ㄈ�）��(guī)范涉農(nóng)非稅收入收繳程序，深化涉農(nóng)非稅收入收繳改革。涉農(nóng)非稅收入收繳管理體制改革，是財政國庫管理制度改革的重要內(nèi)容，也是落實“收支兩條線”改革的重要措施。我們應適應這項改革的要求，全面推行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的收繳分離管理模式。一是在賬戶管理上，取消單位在銀行或非銀行金融機構開設的一切賬戶，取消各種形式的收入過渡戶。對單位級次多、分布廣、情況復雜的執(zhí)收單位由財政部門為其開設財政匯繳專戶，實行零余額管理，最終實現(xiàn)國庫單一賬戶管理。二是在收繳程序上，以新的賬戶體系為基礎，規(guī)范收入收繳程序，實行直接繳庫和集中匯繳兩種方式。三是在票據(jù)使用上，使用繳款憑證和收費票據(jù)合二為一的《涉農(nóng)非稅收入一般繳款書》，實現(xiàn)資金收繳和票據(jù)開具相結合，堵塞征收環(huán)節(jié)上的漏洞。四是在技術手段上，充分運用現(xiàn)代信息技術，建立收入收繳管理信息系統(tǒng)，增強收入收繳和透明度，加強收入收繳管理。五是建立涉農(nóng)非稅收入月度分析制度，隨時考核收入進度和預算完成情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并加以解決。六是在逐步取得經(jīng)驗的基礎上，建議出臺《政府非稅收入收繳管理暫行辦法》和《政府非稅收入退付辦法》，使涉農(nóng)非稅收入收繳管理做到有章可循，有法可依。七是逐步建立以票據(jù)為中心，以賬戶監(jiān)控為關鍵，以信息管理系統(tǒng)為支撐，以必要的前置審核為補充的涉農(nóng)非稅收入就地繳庫體系。真正做到涉農(nóng)非稅收入政府所有，財政管理。
　�。ㄋ模�徹底實行部門綜合預算，實現(xiàn)收支脫鉤。收支脫鉤就是實現(xiàn)執(zhí)收單位上繳的涉農(nóng)非稅收入不再與其支出掛鉤，編制綜合預算，逐步淡化和取消預算外收支。整合原來的預算內(nèi)、外兩套賬目，兩種拔款方式，實現(xiàn)預算內(nèi)、外資金合并核算。為認真做好“收支脫鉤”這項工作，首先，在全部財政性資金通過“深化收支兩條線”管理，統(tǒng)一納入預算后，就要通過科學地編制部門預算，進行公平、公正、公開的分配和管理。一是結合深化“收支兩條線”管理改革，部門預算要反映部門及所屬單位全部財政資金收支狀況。二是實行綜合財政預算制度，對部門預算內(nèi)、外收支要統(tǒng)一核定，財政部門通過編制綜合財政預算，統(tǒng)籌安排政府稅收與涉農(nóng)非稅收入。三是采取零基預算的辦法，按公平、績效的原則核定預算，基本支出實行定員定額管理，項目支出要按優(yōu)先順序安排，并評估績效。四是實行跨年度滾動編制預算。其次，要對涉農(nóng)非稅收入預算執(zhí)行進行績效評價。為增強單位對涉農(nóng)非稅收入實行“收支兩條線”管理的責任感，加大激勵、制約力度，增強單位在涉農(nóng)非稅收入上實行“收支兩條線”管理的主動性。
　　（五）加快涉農(nóng)非稅收入管理法制建設。針對目前涉農(nóng)非稅收入征收管理無法可依的情況，根據(jù)規(guī)范和加強涉農(nóng)非稅收入管理的要求，從法制建設入手，按照法定程序?qū)ΜF(xiàn)有的有關法律、法規(guī)進行必要的清理和修訂，使法規(guī)之間互相街接。抓緊出臺《政府非稅收入管理條例》，制定《非稅收入征收管理辦法》，形成健全的法律法規(guī)體系，從法律制度上規(guī)范和約束涉農(nóng)非稅收入的項目審批、標準制定、征收管理、資金分配以及監(jiān)督檢查等各項工作，用法律規(guī)范征收主體、業(yè)務流程和征收行為。同時，把涉農(nóng)非稅收入納入統(tǒng)一的財政預算，實現(xiàn)涉農(nóng)非稅收入管理工作規(guī)范化、制度化、法制化。
　　（六）建立健全監(jiān)督檢查機制。為確保涉農(nóng)非稅收入管理規(guī)定貫徹落實，提高涉農(nóng)非稅收入管理效率，應進一步健全涉農(nóng)非稅收入檢查機制。一是健全財政監(jiān)督機制，各級財政部門加強對涉農(nóng)非稅收入日常檢查的基礎上，按照財政部有關文件規(guī)定，開展涉農(nóng)非稅收入年度稽查工作。二是積極配合審計監(jiān)督，將涉農(nóng)非稅收入納入重點審計范圍。三是發(fā)揮社會監(jiān)督作用，每年編制全部行政事業(yè)性收費和政府性基金項目目錄，向社會公布，接受社會監(jiān)督。四是加大查處力度，涉農(nóng)非稅收入監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，要嚴格按照國家有關財政法規(guī)進行處罰處分。
　�。ㄆ撸┘訌娕涮赘母铩Ｕ�府涉農(nóng)非稅收入管理創(chuàng)新是一項十分復雜的綜合性改革。由于歷史、體制等因素的影響，政府涉農(nóng)非稅收入已經(jīng)成為地方各級政府和各部門的重要財力。因此政府涉農(nóng)非稅收入的管理創(chuàng)新，必然涉及到財稅體制改革，涉及到對部門既得利益的重新調(diào)整和規(guī)范，涉及到政府職能轉(zhuǎn)變。必須在推進管理創(chuàng)新的同時，實施配套改革。如：進一步深化部門預算改革，實行綜合預算和“零基預算”；進一步深化國庫集中收付制度改革，將涉農(nóng)非稅收入收支活動統(tǒng)一納入國庫單一賬戶體系內(nèi)運行，強化預算執(zhí)行的硬約束；加快公共支出改革，建立健全地方公共收支體系，真正實現(xiàn)“一級政府、一級事權、一級財權”，做到事權和財權相統(tǒng)一，按照“有保有壓、有先有后、有輕有重”的原則，做到重點突出，統(tǒng)籌安排，確保機關正常運轉(zhuǎn)和各項社會事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展；深化行政事業(yè)單位分配制度改革，應以財政承受能力為底線，全面推進工資、社保、通信、交通、職務消費等分配制度改革，建立綜合的、公平合理的個人收入分配標準和分配辦法，財政資金分配做到“公開、公正、透明、高效”。
　　參考文獻：
　　1、向艷艷著：《即務實又創(chuàng)新》，《預算管理與會計》發(fā)表，2006年第10期。
　　2、上海市預算會計研究會著：《規(guī)范預算外資金收繳管理的思考》，《預算管理與會計》發(fā)表，2005年第12期。